IV SAB/Po 162/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania z dnia [...].12.2018 r. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].12.2018 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w miejscowości [...] przy ul. [...] działki nr [...], [...] dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych. Skarżąca na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że została ona poprzedzona ponagleniem z dnia [...].02.2019 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o umorzenie postępowania, w dniu [...] maja 2019 r. została wydana decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym – "w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania" (§ 3 zd. ostatnie). Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków wynikającymi z dużej liczby spraw czy też środków pieniężnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że decyzją z dnia [...] maja 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem, w dniu orzekania przez Sąd, organ wydał rozstrzygniecie kończące postępowanie administracyjne. Okoliczność ta uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, co też uczynił Sąd w niniejszej sprawie na podstawie art.161§ 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność miała miejsce, a jeśli tak to czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Sąd uznał, że SKO na dzień wniesienia skargi dopuściło się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej odwołaniem skarżącej od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie zostało bowiem złożone [...] grudnia 2018 r., a decyzję wydano [...] maja 2019 r., zatem z naruszeniem art. 35 k.p.a. Pomimo zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie Kolegium nie rozpoznało odwołania we wskazanym przez siebie terminie. Z kolei dokonując oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970 i z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3237/14 LEX nr 1803268). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a. albowiem przekroczył dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. W ocenie Sądu powyższe okoliczności mimo, że naganne i godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), to nie sposób jednak zakwalifikować ich jako świadczące o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Sąd miał na względzie, że bezczynność organu wynikała z faktu, że akta administracyjne znajdowały się w WSA w Poznaniu. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 i 3 wyroku. W punkcie 4 wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej czy wymierzenie organowi grzywny. Zaakcentować w tym miejscu należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Skarżąca nie wykazała również skutecznie, że z faktu oczekiwania na rozpoznanie odwołania przez ten okres poniosła jakąkolwiek szkodę. Nadto tego rodzaju dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt czwarty sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), oraz koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804).