IV SAB/Po 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. zobowiązuje Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku [...] z dnia 19 października 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia 07 września 2015 r. nr [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SAB/Po 17/18 UZASADNIENIE [...] (zwana dalej również "Skarżącą") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu administracji na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze wyjaśniono, że podaniem z dnia 19 października 2016 r. Skarżąca zwróciła się do Wojewody Wielkopolskiego z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego nr [...]znak [...] z dnia 7 września 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Od wniesienia podania upłynęły 4 miesiące, a sprawa nie została załatwiona. W tym okresie organ administracji czterokrotnie zawiadamiał o nowym terminie załatwienia sprawy. Żaden z trzech pierwszych terminów nie został dotrzymany. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest w ocenie Skarżącej bezczynnością i świadczy o złym zorganizowaniu pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że po wpłynięciu podania o stwierdzenie nieważności decyzji, pismem z dnia 27 października 2017 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu o udzielenie informacji czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2017 r. (znak: [...]) stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia 13 kwietnia 2015 r. (znak: [...]) zmieniająca decyzję z dnia 7 października 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ostateczna. Z uwagi na brak odpowiedzi Wojewoda pismem z dnia 17 listopada 2017 r. zawiadomił strony postępowania o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 18 grudnia 2017 r. Następnie Wojewoda pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. wystąpił do Starosty Krotoszyńskiego o przekazanie akt ww. sprawy. Akta sprawy zostały przesłane wraz z pismem przewodnim z dnia 14 grudnia 2017 r. (data wpływu do organu - 18 grudnia 2017 r.). W związku z pismem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (zwanego dalej "GINB") z dnia 30 listopada 2017 r. akta Starosty zostały niezwłocznie przekazane do GINB Jednocześnie z uwagi na dalszy brak odpowiedzi Samorządowego Kolegium Odwoławczego na pismo z dnia 27 października 2017 r. Wojewoda zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2017 r. poinformował Skarżącą o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 18 stycznia 2018 r. W dniu 12 stycznia 2018 r. Wojewoda ponownie zwrócił się pismem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o informację, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest ostateczna. Z uwagi na powyższe Wojewoda pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. zawiadomił Skarżącą o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 19 lutego 2018 r. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłało stosowne wyjaśnienia oraz przedłożyło dokumenty, z których wynika, że decyzją z dnia 4 stycznia 2018 r. Kolegium uchyliło w całości własną decyzję z dnia 13 października 2017 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia 13 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. Wojewoda zwrócił się do GINB o przesłanie akt przedmiotowej sprawy. Zawiadomieniem z dnia 19 lutego 2018 r. poinformowano Skarżącą o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 19 marca 2018 r. Z uwagi na brak odpowiedzi Wojewoda w dniu 1 marca 2018 r. zwrócił się ponownie do GINB o akta przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego nr [...]z dnia 7 września 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wpłynęło do Wojewody w dniu 20 października 2017 r. Z uwagi na treść wniosku, pismem z dnia 27 października 2017 r. Wojewoda zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu o wyjaśnienie, czy decyzja Kolegium z dnia 13 października 2017 r. stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia 13 kwietnia 2015 r. zmieniająca decyzję ustalającą warunki zabudowy, jest ostateczna. W dniu 1 grudnia 2017 r. do Wojewody wpłynęło pismo GINB, który zwrócił się o nadesłanie szeregu akt spraw, w tym akt dotyczących postępowania zakończonego decyzją Starosty Krotoszyńskiego nr [...]z dnia 7 września 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W piśmie tym GINB poinformował Wojewodę, że sprawa zostanie załatwiona do 29 grudnia 2017 r. W reakcji na ww. pismo GINB, Wojewoda w dniu 6 grudnia 2017 r. zwrócił się do Starosty o nadesłanie akt sprawy zakończonej decyzją z dnia 7 września 2015 r. Następnie w dniu 18 grudnia 2017 r. akta sprawy zostały przekazane do GINB. W dniu 21 grudnia 2017 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie złożone przez Skarżąca w trybie art. 37 k.p.a. Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. Wojewoda ponownie zwrócił się do Kolegium o wyjaśnienie, czy decyzja z dnia 13 października 2017 r. jest ostateczna. Odpowiedź została udzielona przez Kolegium w dniu 18 stycznia 2018 r. W dniu 5 lutego 2018 r. Wojewoda zwrócił się do GINB o zwrot akt nadesłanych przy piśmie z dnia 18 grudnia 2017 r. Analiza akt sprawy i czynności podejmowanych w toku postępowania przez Wojewodę czyni w ocenie Sądu uzasadnionym podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postepowania, jednak z innych powodów niż wskazane w skardze. Sąd wskazuje, że a a złożyła 24.02.2016 r. pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego nr [...]z 7 września 2015r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 15.04.2016 r. umorzył postępowanie z tego wniosku wskazując m.in., że a a nie ma przymiotu strony w tej sprawie. GINB decyzją z 1.08.2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję i stała się ona ostateczna. Z pisma GINB z dnia 17 listopada 2016 r. (k. 42 akt adm.) wynika, że decyzja z 1 sierpnia 2016 r. nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z powyższym Sąd wskazuje, że został przesądzony fakt braku przymiotu strony i y w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego nr [...]z 7 września 2015r. Sąd wskazuje, że organ rozpoznając ponowny wniosek i y z dnia 19 października 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego nr [...]z 7 września 2015r. powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." W tym miejscu Sąd podkreśla, że mimo innej argumentacji wniosku i a o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego nr [...]z 7 września 2015r., należy mieć na uwadze, że brak jej przymiotu jako strony został już przesądzony i organ zobowiązany był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Ewentualnie mógł wszcząć postępowanie z urzędu, ale bez udziału i a. W ocenie Sądu czynności podjęte przez organ (m.in. pisma wysyłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przedłużanie terminu załatwienia sprawy) były czynnościami, które nie zmierzały do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie z tego wniosku nie powinno zostać przez organ wszczęte. Czynności, które wykonał organ w ramach ustalenia, czy decyzja SKO w Kaliszu z dnia 13 października 2017 r. stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia 13 kwietnia 2015 r. zmieniającej decyzję z dnia 7 października 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy, jest ostateczna, mogłyby być uzasadnione przy prowadzeniu postępowania z urzędu. Niemniej postępowanie z wniosku i a, która prawomocną decyzją GINB z 01.08.2016 r. została uznana za podmiot nieposiadający przymiotu strony w tej przedmiotowej sprawie, nie powinno zostać przez organ wszczęte. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazuje, że organ działał przewlekle, a jego działania nie zmierzały do załatwienia sprawy w sposób właściwy. Organ pozostawał w przekonaniu, że działa zgodnie z procedurą i ustalenia, których dokonuje są niezbędne do rozstrzygnięcia. Organ w zupełności pominął kwestię ww. rozstrzygnięcia o braku przymiotu strony skarżącej. Działania organu, choć wadliwe i niezgodne z procedurą administracyjną, nie noszą jednak znamion rażącego naruszenia prawa. Na tą oceną wpływ ma przede wszystkim fakt, iż organ pozostawał w przekonaniu, że działa zgodnie z procedurą, a w jego ocenie w głównej mierze zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z bierności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie udzielenie informacji niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie Sąd wskazuje, że nawet gdyby uznać, że skarżąca miała przymiot strony w postępowaniu (co w ocenie Sądu nie miało miejsca), to zarzut przewlekłości organu również byłby zasadny. Sąd wskazuje, że dopiero po otrzymaniu pisma GINB z dnia 30 listopada 2017 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty o nadesłanie akt sprawy zakończonej decyzją, o stwierdzenie nieważności której wnioskowała Skarżąca. Tym samym przez okres prawie 1,5 miesiąca od wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, Wojewoda nie dysponował nawet aktami administracyjnymi tej sprawy. Wskazać również trzeba, że wprawdzie po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności Wojewoda zwrócił się do Kolegium o wyjaśnienie, czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy jest ostateczna, jednak wobec braku odpowiedzi tego organu, Wojewoda ponownie zwrócił się do Kolegium dopiero w dniu 12 stycznia 2018 r., po złożeniu ponaglenia przez Skarżącą. Sąd dostrzega, że bierność Kolegium w udzieleniu odpowiedzi na wezwanie Wojewody uniemożliwiała nadanie dalszego biegu sprawie, jednak nie zmienia to faktu, że działania Wojewody były niewystarczające. Zakładając hipotetycznie, że skarżąca ma przymiot strony, to zdaniem Sądu, mając na uwadze treść art. 12 oraz art. 35 k.p.a. Wojewoda powinien znacznie wcześniej podjąć czynności zmierzające do ustalenia niezbędnych okoliczności faktycznych. W rozpoznawanej sprawie dopiero ponaglenie złożone przez Skarżącą spowodowało, że Wojewoda ponownie zwrócił się do Kolegium o udzielenie niezbędnych informacji. Przedstawione powyżej czynności podejmowane przez Wojewodę świadczą o niedochowaniu przez niego należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W ocenie Sądu nie stanowi usprawiedliwienia dla występującego stanu rzeczy również fakt przekazania akt sprawy do GINB. Obecnie dostępne i powszechne są urządzenia kopiujące pozwalające na takie zorganizowanie pracy organu, by był on w posiadaniu albo oryginałów akt, albo ich uwierzytelnionych kopii (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 1198/15 oraz z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK1345/16). Wojewoda przed przesłaniem akt do GINB powinien sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w tych aktach celem zapewnienia możliwości procedowania sprawy. Sąd podkreśla, że praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Oczekiwana aktywność organu nie może być pozorna i powinna prowadzić do skutecznego zakończenia postępowania. Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącej o przyznanie od organu administracji sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 u.p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia Skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Wniosek Skarżącej nie została w żaden sposób uzasadniany, a Sąd z urzędu nie dostrzega podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku Skarżącej z dnia 19 października 2017 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Organ powinien wziąć pod uwagę, że postępowanie z wniosku skarżącej zostało już wszczęte, więc nie ma procesowej możliwości odmowy wszczęcia postępowania. Organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Na podstawie 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku), a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt 4 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 5 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), a także reprezentującego Skarżącego wynagrodzenia radcy prawnego (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265