IV SAB/Po 178/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 września 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na bezczynność Starosty w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę w całości Prezydent Miasta [...] pismem z [...] września 2018 r. w odniesieniu do nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] (obręb [...]), oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] zwrócił się do Starosty o wydanie zaświadczenia dotyczącego: - podstawy nabycia przez Skarb Państwa działki/działek stanowiących aktualnie ww. nieruchomość, - braku zgłoszenia przez byłych właścicieli nieruchomości roszczeń reprywatyzacyjnych dotyczących zarówno zwrotu nieruchomości lub jej części, jak i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości lub jej części, - braku wszczęcia postępowań administracyjnych mających na celu zbadanie prawidłowości nabycia własności nieruchomości lub jej części lub stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa/Miasto [...], prawa własności nieruchomości lub jej części, - braku zgłoszenia jakichkolwiek innych roszczeń dawnych właścicieli nieruchomości lub jej części. Wnioskodawca zaznaczył, że powyższe zaświadczenie jest niezbędne w procedurze sprzedaży nieruchomości. Mając na uwadze nierozpoznanie powyższego wniosku Prezydent Miasta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Starosty zarzucając naruszenie art. 217, art. 218 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.). Skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy, stwierdzenia, że dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że [...] października 2018 r. wystosował kolejne pismo, w którym sprecyzował podstawę prawną wydania zaświadczenia. Dyrektor Wydziału Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] pismem z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] poinformował, że nie udało się ustalić podstawy wpisu własności Skarbu Państwa dot. wskazanych działek i zapewnił, że zostanie przeszukana księga wieczysta nr [...] oraz poprzedzające je księgi i zbiory dokumentów, a zaświadczenie zostanie niezwłocznie wystosowane. Wobec powyższego skarżący [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniósł ponaglenie do Wojewody [...], który postanowieniem z [...] maja 2019 r. znak [...] umorzył postępowanie w przedmiocie ponaglenia uznając, że w przedmiotowej sprawie wskazany środek odwoławczy nie przysługuje, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się wydanie decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał, że Starosta nie zachował terminu o jakim mowa w art. 217 k.p.a. gdyż w terminie siedmiu dni winien wydać zaświadczenie lub wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Brak powyższego zdaniem skarżącego świadczy o lekceważeniu prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta poinformował, że [...] czerwca 2019 r. wysłane zostały zaświadczenia dotyczące działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie podstawy ich nabycia na rzecz Skarbu Państwa oraz o braku zgłoszonych przez byłych właścicieli roszczeń reprywatyzacyjnych dotyczących zarówno zwrotu nieruchomości jak i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Jednocześnie zostało wysłane postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia w zakresie podstawy nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] oraz w części wniosku dotyczącego braku wszczęcia postępowań administracyjnych mających na celu zbadanie prawidłowości nabycia własności nieruchomości lub jej części lub ustanowienia na rzecz, bądź stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa/Miasto [...] prawa własności nieruchomości lub jej części Dalej przedstawiono przebieg sprawy i wyjaśniono, że w wyniku przeprowadzonej analizy dokumentacji, w tym dokumentacji prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], pismem [...] października 2018 r. poinformowano wnioskodawcę o dokonanych ustaleniach, jak również o możliwości ustalenia faktu przyznania odszkodowania za konkretne nieruchomości w wykazach objętych układami indemnizacyjnymi publikowanymi w BIP Ministerstwa Finansów, które stanowią istotne źródło informacji o objęciu nieruchomości układami odszkodowawczymi. W ocenie Prezydenta, zawarte w tym piśmie informacje odbiegały od treści żądanego zaświadczenia, w związku z czym pismem z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta [...] ponownie zwrócił się o wydanie zaświadczenia zgodnie z wcześniejszym pismem. Z uwagi na konieczność ustalenia podstawy wpisu własności Skarbu Państwa dot. wskazanych działek oraz ustalenia treści wpisu w księgach poprzedzających księgę wieczystą nr [...] oraz w zbiorach dokumentów, pismem z [...] kwietnia 2019 r. poinformowano Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...], że po ustaleniu treści wpisu, wnioskowane zaświadczenie zostanie niezwłocznie przekazane do Urzędu Miasta [...]. Ustalenia dokonane w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] nastąpiły w dniu [...] kwietnia 2019 r. Skrupulatnie sprawdzono kilka tomów księgi wieczystej nr PO [...], w której nie znaleziono stosownych wpisów. Przeszukana została również kilkutomowa księga wieczysta nr [...] oraz zbiory dokumentów nr: [...]. W dniu [...] kwietnia 2019 wystosowane zostały do [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] trzy wnioski o wydanie odpisów dokumentów z akt księgi wieczystej nr [...] oraz zbiorów dokumentów nr: [...]. Uzyskanie wskazanych we wnioskach dokumentów, ostatecznie umożliwiło wydanie wnioskowanego przez Prezydenta Miasta [...] zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Kolejną kwestią, którą należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest kwestia oceny zasadności skargi na bezczynność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Rozpatrując to zagadnienie wskazać należy, że zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia. Oznacza to, że środkiem zwalczania bezczynności w odniesieniu do takiego postanowienia jest ponaglenie uregulowane w art. 37 § 1 k.p.a. W trybie art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. można zatem skarżyć do sądu administracyjnego niewydanie w terminie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści po uprzednim wykorzystaniu środków zaskarżenia wymienionych w art. 37 § 1 k.p.a. (por. J. P. Tarno. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." LexisNexis Warszawa 2012, Wydanie 5, str. 48). Oznacza to, że wadliwym jest stanowisko Wojewody [...] wyrażone w postanowieniu z [...] maja 2019 r. znak [...] umarzającym postępowanie w przedmiocie ponaglenia. Uznając dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. W tym miejscu wskazać należy, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, wyjaśnić jeszcze należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt l OPS 6/08, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z [...] września 2018 r. w odniesieniu do nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] (obręb [...]), oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] zwrócił się do Starosty o wydanie zaświadczenia dotyczącego podstawy nabycia przez Skarb Państwa działki/działek stanowiących aktualnie ww. nieruchomość, braku zgłoszenia przez byłych właścicieli nieruchomości roszczeń reprywatyzacyjnych dotyczących zarówno zwrotu nieruchomości łub jej części, jak i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości lub jej części, braku wszczęcia postępowań administracyjnych mających na celu zbadanie prawidłowości nabycia własności nieruchomości lub jej części lub stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa/Miasto [...], prawa własności nieruchomości lub jej części oraz braku zgłoszenia jakichkolwiek innych roszczeń dawnych właścicieli nieruchomości lub jej części. Jak wynika z akt sprawy Starosta pismem z [...] czerwca 2019 r. (doręczonym skarżącemu [...] czerwca 2019 r.) wysłał zaświadczenia z [...] czerwca 2019 r. dotyczące działek nr [...], [...], [...], [...] oraz części działek [...] i [...] w zakresie podstawy ich nabycia na rzecz Skarbu Państwa oraz o braku zgłoszonych przez byłych właścicieli roszczeń reprywatyzacyjnych dotyczących zarówno zwrotu nieruchomości lub ich części, wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości lub jej części ani jakichkolwiek innych roszczeń dawnych właścicieli nieruchomości lub ich części. Wobec działek [...] i [...] Starosta w dniu [...] czerwca 2019 r. wydał zaświadczenie, że nie posiada informacji dotyczącej zgłoszonych przez byłych właścicieli roszczeń reprywatyzacyjnych dotyczących zwrotu nieruchomości lub jej części, ani jakichkolwiek innych roszczeń. Jednocześnie w dniu [...] czerwca 2019r. zostało wydane postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia w zakresie podstawy nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] oraz w części wniosku dotyczącego braku wszczęcia postępowań administracyjnych mających na celu zbadanie prawidłowości nabycia własności nieruchomości lub jej części lub ustanowienia na rzecz, bądź stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa/Miasto [...] prawa własności nieruchomości lub jej części. Z treści w/w dokumentów wynika, że Starosta odniósł się w całości do złożonego przez skarżącego wniosku W tym kontekście stawiany przez skarżącego zarzut bezczynności jest bezzasadny, gdyż wydanie przez Starostę w/w zaświadczeń i postanowienia z [...] czerwca 2019 r. nastąpiło przed wniesieniem skargi w tym przedmiocie, co nastąpiło [...] czerwca 2019 r. Uniemożliwia zobowiązanie go do załatwienia sprawy. Koreluje to z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność, skutkuje brakiem podstaw do jej uwzględnienia. Dotyczy to także sytuacji, w której orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Jeżeli zatem przed wniesieniem skargi na bezczynność Starosta załatwił sprawę poprzez wydanie zaświadczeń i działając zgodnie z art. 219 k.p.a. wydał postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia wobec części wniosków dotyczących nieruchomości nr [...] i [...] skarga podlega oddaleniu. W rozumieniu k.p.a sprawa jest bowiem załatwiona z chwilą wydania decyzji przez organ administracji, tj. jej podpisania przez osobę upoważnioną, która to chwila jest miarodajna m.in. dla oceny ustalonego w niej stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. I OSK 216/10, LEX nr 672894). Z datą wydania decyzji nie jest równoważna data, od której organ i strony będą związani decyzją, a co wynika z jej wprowadzenia do obrotu prawnego poprzez doręczenie lub ogłoszenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. II OSK 714/05, LEX nr 197983). W myśl art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z regulacji tej nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Wskazać należy również, że decyzja zaczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia. Doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji. Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie. Powyższe rozważania, mające odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do postanowień i zaświadczeń w zakresie daty ich wydania, mają w sprawie o tyle istotne znaczenie, że jak wynika z akt sprawy przedmiotowa skarga została złożona bezpośrednio w siedzibie Starosty w dniu [...] czerwca 2019 r., a więc dzień po wydaniu zaświadczeń i postanowienia dotyczącego złożonego przez skarżącego wniosku. W dniu wniesienia skargi Starosta nie pozostawał w bezczynności. Ponieważ stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności jest możliwe wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, brak jest w związku z tym po stronie Sądu możliwości – stosownie do żądania skargi – zobowiązania Starosty do załatwienia sprawy, czyli wydania zaświadczenia o żądanej treści lub wydania postanowienia o odmowie jego wydania. Z tych samych przyczyn dotyczy to braku możliwości stwierdzenia przez Sąd na podstawie § 1a tego artykułu, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tej podstawie mając na uwadze fakt, iż przedmiotowa skarga dotyczyła wyłącznie bezczynności organu, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.