IV SAB/Po 185/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Ł. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie ponownego załatwienia sprawy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego Ł. W. [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 7 listopada 2018 r. Ł. W. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB, organ) w załatwieniu sprawy: żądania strony z dnia 04.05.2018 r. wszczęcia postępowania naprawczego w sprawie budynku mieszkalnego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].07.2008 r. w m. B. , gmina B., ul. [...], działka nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach po wydaniu decyzji uchylającej przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: WWIN) znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżący wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez PINB bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., 2. uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), 3. stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), 5. przyznanie od PINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), 6. zasądzenie od PINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł). W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. WWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB znak: [...] z dnia 17.07.2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB pismem znak: [...] z dnia [...].09.2018 r. zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.). Pomimo zapowiedzi wydania decyzji PINB do czasu sporządzenia skargi żadnego orzeczenia nie wydał, choć od wydania decyzji przez WWINB minęły ponad dwa miesiące. Ponadto skarżący zauważył, że przedmiotowa sprawa jest PINB bardzo dobrze znana już od dnia pierwszej kontroli tj. od dnia 16.04.2009 r., a zatem już ponad 9 lat oraz oświadczył że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 25.10.2018 r. (wpływ do organu w dniu 26.10.2018 r.). W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej z naruszeniem terminu z art. 53 § 2b P.p.s.a., gdyż nie została ona poprzedzona ponagleniem, które złożone zostało dopiero pismem z dnia 9.11.2018 r. z ostrożności procesowej wniesiono o oddalenie skargi, gdyż sprawa została zakończona decyzja z dnia 7.11.2018 r. umarzającą postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne, (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, (4.) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej jako O.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kontrola obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku PINB o odrzucenie skargi, Sąd stwierdza, że jest on niezasadny. W istocie w piśmie z dnia 9.11.2018 r., będącym odwołaniem od decyzji PINB z dnia 7 listopada 2018 r. skarżący zawarł ponaglenie dotyczące jednak nie bezczynności organu (co jest przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu), lecz przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro badaniu w niniejszej sprawie podlega kwestia bezczynności, nie przewlekłości, to argument PINB o niewyczerpaniu trybu wniesienia skargi jest chybiony. Ponaglenie na bezczynność organu złożone zostało przez skarżącego dnia 26 października 2018 r., a więc przed złożeniem skargi na bezczynność. Niezasadny jest także wniosek organu o oddalenie skargi ze względu na załatwienie sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania nosi datę [...].11.2018 r. (wbrew sugestiom skarżącego Sąd nie ma podstaw do przyjmowania, że została ona antydatowana). Została wydana zatem w tym samym dniu, w którym w urzędzie pocztowym nadana zostało pismo będące skargą na bezczynność. Pojawia się zatem kwestia czy w dniu złożenia skargi na bezczynność sprawa była już załatwiona decyzją. Na to pytanie należy, zdaniem Sądu, odpowiedzieć negatywnie. Ponieważ w prawie polskim – w świetle ogólnej reguły wysłowionej w art. 111 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.), znajdującej zastosowanie (por. wyroki NSA: z 07.12.2005 r., I OSK 915/05; z 31.01.2013 r., II GSK 1895/11; dostępne w CBOSA) także na gruncie procedury administracyjnej (por. art. 57 § 1 K.p.a.) oraz sądowoadministracyjnej (zob. art. 83 § 1 P.p.s.a.) – najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest "dzień", rozumiany jako doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis), to czynności wykonane w tym samym dniu przychodzi uznawać za dokonane jednocześnie. Wobec powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, że w chwili wnoszenia skargi sprawa nie była jeszcze przez PINB załatwiona (dopiero załatwioną "się stawała"), a więc stan bezczynności organu w tym momencie jeszcze nie ustał, tym bardziej, że decyzja została doręczona stronom bez wątpienia w terminie późniejszym (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28.02.2018 r., sygn. akt IV SAB 99/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Zarazem nie ulega wątpliwości, że stan bezczynności organu ustał przed dniem wydania niniejszego wyroku. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym od nowelizacji P.p.s.a. w 2011 r., która wprowadziła odrębną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, pojęcie "bezczynności" ogranicza się tylko do sytuacji niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do art. 37 § 1 K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. A zatem dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego przedłużanie w sposób określony w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. W myśl zasady ogólnej z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę, art. 35 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Kontrolowanej sprawie, na obecnym jej etapie – tj. po decyzji PINB z [...] sierpnia 2018 r., nie można przypisać cechy szczególnego skomplikowania w rozumieniu art. 35 § 3 K.p.a., a zatem powinna była zostać załatwiona w terminie 1 miesiąca (w tym przypadku: licząc od dnia zwrotu przez WWINB akt administracyjnych sprawy, co nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2018 r. (data wpływu). Zatem jednomiesięczny termin do załatwienia sprawy upływał z dniem 30 września 2018 r. (art. 57 § 3 K.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby PINB skorzystał z możliwości, jakie daje przepis art. 36 § 1 K.p.a., który pozwala organowi administracji na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy z jednoczesnym zawiadomieniem o tym strony i podaniem przyczyn zwłoki oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Poza tym sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym też zakresie podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w przepisach art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie Sąd – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, tj. do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania naprawczego (pkt 1 sentencji wyroku). Podkreślić tu trzeba, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie miał kompetencji do wypowiadania się w kwestii merytorycznej zasadności decyzji PINB z dnia [...].11.2018 r. Jednocześnie Sąd stwierdził – stosownie do wymogu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – że z wyżej wskazanych względów w sprawie zaistniała zarzucana PINB bezczynność (pkt 2 sentencji wyroku). Oceniając charakter tej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Orzekając w taki sposób Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt ustania zarzucanego stanu bezczynności jeszcze przed terminowym przekazaniem skargi przez PINB do Sądu (w związku z załatwieniem przez organ wniosku skarżącego równocześnie z otrzymaniem skargi), a także całkowity czas rozpatrywania tego wniosku po decyzji WWINB (nieco ponad 2 miesiące) – nazbyt długi, ale nierażąco. W pozostałym zakresie – tj. co do żądania stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności oraz przyznania, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – Sąd skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). Sąd nie uznał za zasadne przyznania ww. sumy pieniężnej już z tego względu, że skarżący tego żądania w ogóle nie uzasadnił. Tymczasem ów środek prawny ma przede wszystkim funkcję odszkodowawczą, a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie reprezentującego go radcy prawnego ustalone zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.