IV SAB/Po 190/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi S.T. (skarżąca) złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 24 lipca 2024 r. skarżąca- obywatelka [...], wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobył czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 28 listopada 2024 r. skarżąca wysłała do organu I instancji ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania. Organ pozostawił ponaglenie bez rozpoznania, bowiem w jego ocenie zostało wniesione przed terminem. W skardze złożonej w dniu 6 grudnia 2024 r. skarżąca zarzuciła administracji publicznej, że w sprawie nie toczy się postępowanie dowodowe, skoro wniosek został zaopiniowany przez stosowne organy już na początku września 2024 r. Zdaniem skarżącej nie ma żadnych przeszkód, aby sprawa była załatwiona w terminie wynikającym z kodeksu, tj. miesiąc. Skarżąca nie otrzymała prawidłowego zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, gdzie organ wskazałby na przyczyny zwłoki i prowadzone postępowanie dowodowe, chociaż obowiązek taki spoczywa na organie z mocy art. 36 § 1 k.p.a.. W ocenie skarżącej pomimo że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d specustawy wynika, że dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ogranicza się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polsk, w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a w niniejszej sprawie Skarżąca nie jest taką osobą. Skarżąca zarzuciła niezgodność działań Wojewody z dyrektywą 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r., w szczególności z art. 5 ust. 2 tej dyrektywy, który zobowiązuje państwa członkowskie do rozpatrzenia kompletnego wniosku o zezwolenie na pobyt i pracę w terminie nieprzekraczającym 4 miesięcy, przy jednoczesnym podkreśleniu, że przepisy krajowe nie mogą być stosowane w sposób uniemożliwiający cudzoziemcom spoza Ukrainy realizację praw wynikających z przepisów unijnych. Wojewoda, stosując art. 100d ust. 1 pkt 1 specustawy, narusza zasadę proporcjonalności oraz cel dyrektywy, który zakłada terminowe rozpoznawanie spraw cudzoziemców legalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego; Wskazano na naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony rodziny wynikających z art. 18 i art. 71 ustawy zasadniczej oraz zasady proporcjonalności, co skutkuje nieuzasadnioną ingerencją w prawo Skarżącej i jej małżonka do życia rodzinnego, chronione również na gruncie art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Jednocześnie skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w powyższej sprawie, zaś ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do rozpoznania zażalenia w terminie wynoszącym 1 miesiąc od chwili uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego, z uwzględnieniem wszystkich przesłanek materialnoprawnych i proceduralnych, zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego; 3) zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a., a to poprzez orzeczenie na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Rację ma skarżąca, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, a taki charakter ma postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, regulują przepisy k.p.a. Te zaś w art. 35 § 4 k.p.a. wskazują na możliwość ustalenia odmiennych terminów na załatwienie sprawy w przepisach szczególnych. Takie regulacje zawiera m.in. ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. (Dz.U.2024.769 t.j.) Terminy tak określone liczone są od dnia wszczęcia postępowania, co wyznacza data złożenia wniosku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ocena dochowania terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie jest możliwa, a to z uwagi na powoływany przez organ przepis art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 32 i art. 36 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185, dalej ustawa zamieniająca). Jak stanowi art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. ustawy, w okresie do dnia, odpowiednio, 31 grudnia 2022 r. i 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obu z tych przepisów wskazano, że w ww. okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Wyjaśnić należy, że uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy następuje w trybie art. 35 § 3 kpa i art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którymi decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi tego zezwolenia wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej wszczynający postępowanie został złożony w organie w dniu 24 lipca 2024 r., a zatem w dacie obowiązywania przepisu art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który zawiesza bieg terminów od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 30 września 2025 r. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, należy stwierdzić, że bieg terminu załatwienia sprawy Skarżącej został zawieszony przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia i zawieszenie to trwa (w obecnym stanie prawnym) do dnia 30 września 2025 r., co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi bezczynności w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W konsekwencji, nie sposób stwierdzić, że bezczynność (przewlekłość), jaka była zarzucana Wojewodzie, miała miejsce, kiedy rzeczywiście postępowania administracyjne zostały zawieszone, a Skarżąca z mocy prawa korzysta z uprawnień, jakie nadał jej ustawodawca. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (zob. wyroki NSA: w sprawach II OSK 2362/23, II OSK 1286/23, II OSK 2424/23, II OSK 1551/23). Skarżąca jest "cudzoziemcem" w rozumieniu ustawy o cudzoziemcach, bez względu na to, czy przybyła na teren Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami zbrojnymi na terenie Ukrainy po 24 lutego 2022 r., czy też nie. Termin na załatwienie jej sprawy w dacie orzekania przez Sąd nie rozpoczął zatem biegu, a więc nie mógł zostać przekroczony. Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Jak przyjął NSA w wyroku w sprawie II OSK 2362/23, brzmienie art. 100c i 100d cyt. ustawy powinno być zestawione z celem wprowadzenia tych przepisów. Wykładnia omawianych regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r.). Oznacza to, że celem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z 12 marca 2022 r. Wyjaśnić należy, że przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ma na celu ustabilizowanie sytuacji procesowej, ale także organizacyjnej w urzędach wojewódzkich. Zawieszenie to nie oznacza, że organ nie ma obowiązku doprowadzenia postępowania do końca. Nie są wiążące terminy procesowe narzucone przez art. 35 § 3 k.p.a. oraz przepisy szczególne. Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, że status Skarżącej ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Na marginesie dodać wypada, że powołany przepis szczególny art. 100d ustawy o pomocy nie był dotychczas objęty kontrolą konstytucyjności, co oznacza, że domniemanie prawne jego konstytucyjności nie zostało obalone, a tym samym nie było podstawy do odmowy stosowania tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił wniesioną skargę jako niezasadną, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a.