IV SAB/Po 2/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność E. Operator sp. z o.o. – Rejon Dystrybucji P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. umarza postępowanie; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od E. Operator SA Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji P. na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 lutego 2011 r. zatytułowanym "Wezwanie do podjęcia negocjacji", Z. P. (dalej jako wnioskodawca) reprezentowany przez pełnomocnika procesowego zwrócił się do E. Operator Sp. z o.o.- Rejon Dystrybucji w P. (dalej jako operator energetyczny) o ustalenie odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości o nr ewid. [...], położonej w K., dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] oraz o ustanowienie na w/w nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W odpowiedzi z dnia 09 marca 2011 r., nr [...], operator energetyczny wyjaśnił, że nie wyraża zgody na wypłatę odszkodowania z tytułu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Urządzenia posadowione zostały na przedmiotowej nieruchomości po przeprowadzeniu stosownych procedur prawnych i administracyjnych, niezbędnych dla realizacji tego typu inwestycji. Od czasu pobudowania ww. urządzeń minęło prawie 45 lat. Upływ czasu i sposób użytkowania nieruchomości pozwalają na stwierdzenie, że E. Operator Sp. z o.o. korzysta w niej w dobrej wierze. W nawiązaniu do powyższego, wnioskodawca pismem z 20 kwietnia 2011 r. powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip) zwrócił się do Operatora energetycznego o udostępnienie wszelkich decyzji administracyjnych, uprawniających do lokalizacji instalacji opisanych w wezwaniu do podjęcia negocjacji. Nadto pismem z dnia 13.06.2011 r. wnioskodawca zwrócił się do operatora energetycznego o wyjaśnienie, czy w okresie od chwili wybudowania linii do dnia obecnego zmieniano położenie urządzeń stanowiących część linii przesyłowej, usytuowanych na działce nr [...] położonej w K. lub działkach sąsiednich, a jeżeli tak, to kiedy. Pismem z dnia 01 lipca 2011 r. operator energetyczny poinformował wnioskodawcę, że do dnia dzisiejszego nie nastąpiła zmiana lokalizacji urządzeń. 07 stycznia 2013 r. Z. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność E.Operator Sp. z o.o.- Rejon Dystrybucji w P. Skarżący zarzucił operatorowi energetycznemu, iż nie udostępnił informacji publicznej na wniosek z dnia 20 kwietnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 udip przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 udiś. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności operatora energetycznego oraz zobowiązanie Go do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że w przypadku wnoszenia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie udiś nie był zobowiązany do wyczerpania trybu zaskarżenia, ani też nie był związany jakimkolwiek terminem do jej wniesienia. Z kolei argumentem przemawiającym za obowiązkiem udzielenia przez operatora energetycznego informacji publicznej jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r., nr [...], E. Operator Sp. z o.o.- Rejon Dystrybucji w P. poinformował skarżącego, że po szczegółowej analizie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zasobach dokumentacyjnych operatora zostały odnalezione wnioskowane dokumenty, w tym decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej. Operator energetyczny przesłał skarżącemu decyzję z dnia [...] lutego 1972 r., w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego na budowę linii średniego i niskiego napięcia dla elektryfikacji wsi K. wraz z mapą (k. 42- 43 akt sądowych) oraz dokument z [...].11.1964 r. o akceptacji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. projektu przebiegu linii 15 kV dla K. (k.41 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia 07 stycznia 2013 r. operator energetyczny wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu operator energetyczny opisując dokładnie wymianę korespondencji ze skarżącym wskazał, że skierował do skarżącego pismo z dnia 11 stycznia 2013 r. o odnalezieniu dokumentów, które można zidentyfikować jako podstawę lokalizacji i budowy przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych. W związku z tym udzielona informacja usunęła ewentualny stan bezczynności. Operator przesyłowy wnosząc o ewentualne oddalenie skargi wskazał, że skarżący opierał swoje żądanie jedynie na interesie prywatnym zmierzającym do wytoczenia przedsiębiorstwu E. postępowania sądowego. Nie wnioskowano, więc o udostępnienie informacji dotyczącej "sprawy publicznej". Wyjaśniono również, że zgodnie z art. 1 ustawy informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", a zgodnie z art. 6 tej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o polityce, podmiotach (organizacji, statusie prawnym, działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej) wskazanych w ustawie i o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, sposobie stanowienia prawa itp.) oraz o danych publicznych, w tym m.in. treść aktów administracyjnych. W katalogu powyższym brak jest zatem kategorii "wszelkie decyzje administracyjne". Oznacza to, że podmiot zobowiązany jest do udostępnienia jedynie takich dokumentów, które po pierwsze mają charakter dokumentu publicznego, a po drugie, które możliwe są do zindywidualizowania. Jako żądania złożonego na podstawie ustawy nie można więc, zdaniem E., oceniać żądania udostępnienia "wszelkich decyzji administracyjnych, uprawniających do lokalizacji instalacji". Ponadto prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne tylko dla interesu publicznego, a nie prywatnego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na brak w sprawie warunku koniecznego, a mianowicie interesu publicznego i waloru sprawy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowe należało umorzyć. Na wstępie trzeba zauważyć, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w przypadku, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a wymienionej ustawy, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżącego posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa energetycznego E. Żądanie skarżącego zostało dostatecznie sprecyzowane. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. skarżący wniósł bowiem o przekazanie mu kserokopii decyzji w sprawie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomości o nr ewid. [...], położonej w K., dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] Zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej został zatem uszczegółowiony zarówno, co do przedmiotu, jak i zakresu przestrzennego wymienionych decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, że obowiązane do udzielenia informacji publicznej są zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 udip nie tylko szeroko rozumiane organy administracji publicznej, publiczne osoby prawne lub jednostki organizacyjne albo podmioty je reprezentujące, lecz także inne podmioty lub jednostki organizacyjne, jeżeli wykonują one w szczególności zadania publiczne. Należy zarazem podkreślić, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych wyrażeń abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, należy także zaznaczyć, że dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w szerokim ujęciu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Taki pogląd spotkał także z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., II SAB/Wa 14/10, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., II SAB/Wa 268/10 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zarazem podkreślić, że w świetle art. 2 udip, każdemu przysługuje w zasadzie prawo dostępu do informacji publicznej, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego. Żądana informacja nie miała przy tym charakteru przetworzonego, a zatem nie zaistniała też podstawa do badania na mocy art. 3 ust. 1 udip, czy w rozpatrywanej sprawie uzyskanie omawianych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dane wnioskowane przez skarżących składały się bowiem z jedynie prostych informacji, które nie wymagały od podmiotu zobowiązanego poniesienia nadmiernych nakładów w celu opracowania i przekazania informacji końcowej. Dlatego operator energetyczny nie może się skutecznie zasłaniać brakiem interesu publicznego skarżących w uzyskaniu przedmiotowych informacji. Tym niemniej, w odpowiedzi na skargę z dnia 14 stycznia 2013 r. wspomniane przedsiębiorstwo wskazało, że dokonało szczegółowej analizy sprawy oraz weryfikacji będących w jego posiadaniu dokumentów. Podjęte działania doprowadziły do zgromadzenia wnioskowanych przez skarżącego decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W aktach administracyjnych brak również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego w trybie art. 13 ust. 2 udip o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 udip nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 195-198). W związku z powyższym należy przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie przedsiębiorstwo energetyczne pozostawało w stanie bezczynności. Niemniej, zauważyć trzeba, że żądana informacja została ostatecznie udzielona skarżącemu wraz z pismem z dnia 11 stycznia 2013 r., a więc przed dniem rozpoznana skargi przez sąd. Ze względu na przekazanie żądanych informacji niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 ppsa jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w sprawie. Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 §1 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 §3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że udostępnienie informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ppsa, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu (w niniejszej sprawie z uwagi na udostępnienie żądanej informacji publicznej), postępowanie może stać się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, baza orzeczeń NSA). Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej przez skarżącego informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że wniosek skarżącego z dnia 20 kwietnia 2011 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym, co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 udip), to bezczynność przedsiębiorstwa energetycznego wynikała z przekonania spółki, że nie uznaje się za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i załatwił sprawę zgodnie z przepisami udip. Ponadto regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą udip. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż skarżący nie sprecyzował za jakie lata domaga się udostępnienia informacji, co spowodowało trudności w czynionych przez organ poszukiwaniach również w archiwum. Tym bardziej, że dokumenty pochodzą z lat 1964, 1972. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od E. Operator Sp. z o.o. Rejon Dystrybucji P. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.