IV SAB/Po 213/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku R. T. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej R. T. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. T., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia [...] listopada 2021 roku, wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12 oraz art. 35 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem czynności wykonywane w toku postępowania podejmowane były w dużych odstępach czasu. Strona zażądała: - zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, - stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, - rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca. Termin dwumiesięczny jest terminem krańcowym biorąc pod uwagę, że w toku postępowania organ zobowiązany jest wystąpić z zapytaniami do Policji i Straży Granicznej. W ocenie skarżącej organ podejmuje działania w sprawie w sposób opieszały, a skuteczność podejmowanych działań jest wątpliwa. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie jest odwlekane pomimo zebrania materiału dowodowego. Bez decyzji skarżąca nie może korzystać z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę (wielokrotnie przekraczać granicy bez konieczności uzyskania wizy). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w chwili złożenia ponaglenia wniosek zawierał braki formalne. To powoduje, że nie rozpoczął się bieg terminu załatwienia sprawy. Organ w swoich działaniach kieruje się zasadą równości i sprawiedliwości społecznej. Wnioski o udzielenie zezwolenia, co do zasady, rozpatrywane są chronologicznie, licząc od dnia wpływu. Z początkiem lipca 2021 roku organ wprowadził system rezerwacji wizyt. Pracownicy telefonicznie kontaktują się z cudzoziemcami w celu uzgodnienia dogodnego terminu stawiennictwa w celu złożenia odcisków linii papilarnych. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia skarżącej nie występowały żadne okoliczności uzasadniające skierowanie do niej wezwania poza kolejnością. Sytuacja skarżącej nie wyróżnia się spośród tysięcy spraw innych cudzoziemców. To, że na chwilę złożenia ponaglenia skarżąca nie otrzymała jeszcze wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku nie wynikało z opieszałości i bezczynności pracowników organu, lecz z ogromnej ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Okres jaki upływa od złożenia wniosku do momentu wysłania wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku nie jest powodowany celowym działaniem, czy lekceważeniem strony, lecz okolicznościami obiektywnymi opisanymi w piśmie z dnia [...] października 2021 roku (przekazanie ponaglenia). Skarżąca zarezerwowała wizytę w siedzibie Wydziału na dzień 29 października 2021 roku. W tym dniu usunęła wszystkie braki wniosku, a Wojewoda niezwłocznie podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy, tj. poinformował stronę o wszczęciu postępowania, wyznaczył termin, w którym postępowanie zostanie zakończone oraz przekazał wniosek do zaopiniowania w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga okazała się uzasadniona. Przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. 2020, poz. 35) nie określą szczególnych terminów załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy. Zastosowanie znajdują ogólne terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, określone ustawą z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735; dalej w skrócie K.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że termin załatwienia kontrolowanej sprawy rozpoczął bieg z chwilą zawiadomienia wnioskodawczyni o wszczęciu postępowania, a nie z chwilą przekazania sprawy według właściwości Wojewodzie, tj. [...] czerwca 2021 roku (prezentata W. Urzędu Wojewódzkiego). Przepisy art. 105 oraz art. 106 ustawy o cudzoziemcach w żadnym zakresie nie modyfikują regulacji art. 35 § 3 w związku z art. 61 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w odniesieniu do daty rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi. Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza treści dokumentów złożonych do akt administracyjnych przekazanych Sądowi ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. Skarżąca pismem złożonym w Ł. Urzędzie Wojewódzkim w dniu [...] grudnia 2020 roku wystąpiła do Wojewody Ł. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] lutego 2021 roku (prezentata Ł. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2021 roku) wnioskodawczyni zawiadomiła organ o zmianie miejsca zamieszkania i zażądała przekazania sprawy organowi właściwemu według aktualnego miejsca zamieszkania. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku sprawa została przekazana Wojewodzie. Pismem z dnia [...] października 2021 roku udział w postępowaniu przed Wojewodą zgłosił pełnomocnik wnioskodawczyni, który zażądał wyznaczenia terminu załatwienia sprawy oraz terminu osobistego stawiennictwa wnioskodawczyni w Urzędzie. W dniu [...] października 2021 roku pełnomocnik wnioskodawczyni złożył ponaglenie w związku z brakiem załatwienia sprawy w ustawowym terminie. W treści pisma wskazano, że od dnia usunięcia bez wezwania braków formalnych wniosku (pismo z dnia [...] sierpnia 2021 roku) upłynęły ponad dwa miesiące, a strona nie uzyskała żadnej informacji z Urzędu, w tym informacji o możliwości złożenia odcisków linii papilarnych. Pismem z dnia [...] października 2021 roku Wojewoda wystosował do pełnomocnika strony wezwanie, aby w terminie 21 dniu o dnia otrzymania pisma, strona złożyła odciski linii papilarnych oraz przedstawiła do wglądu oryginał dokumentu podróży oraz paszportu. Skarżąca wykonała wezwanie w dniu [...] października 2021 roku. Pismem z tego samego dnia, tj. [...] października 2021 roku, Wojewoda poinformowała stronę, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] kwietnia 2022 roku. Organ wyjaśnił przy tym, że termin załatwienia sprawy został przedłużony ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do potwierdzenia spełnienia warunków udzielenia zezwolenia. Ponadto przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców. Pismem opatrzonym datą [...] listopada 2021 roku, a złożonym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, strona reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożyła skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Sąd uznaje, że skarżąca wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego. W świetle dokumentów przekazanych sądowi na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a także na dzień wydania wyroku, sprawa zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje niezałatwiona. Poza granicami kontrolowanej sprawy sądowoadministracyjnej pozostają kwestie dotyczące nieterminowego załatwienia sprawy, a także nieefektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Wojewodę Łódzkiego (brak tożsamości stron postępowania sądowoadministracyjnego). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne są te okoliczności, które miały miejsce po przekazaniu sprawy Wojewodzie. Przekazanie wniosku skarżącej według właściwości należy postrzegać, jako zakończenie postępowania prowadzonego przed Wojewodą Ł. oraz jego wszczęcie/kontynuację przed Wojewodą. To, co miało miejsce przed przekazaniem sprawy według właściwości nie wchodzi w zakres rozpoznania sprawy, która zwisła przed tutejszy Sądem, a więc sprawy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę. Kryterium rozstrzygającym o zasadności/bezzasadności skargi R. T. jest to, czy kontrolowane postępowanie administracyjne jest prowadzone w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, pomimo tego, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Bieg terminu na załatwienie sprawy z wniosku skarżącej przed Wojewodą rozpoczął się w dniu [...] czerwca 2021 roku (wpływ wniosku do organu właściwego po zmianie miejsca zamieszkania). W dniu [...] sierpnia 2021 roku wnioskodawczyni, bez wezwania, w celu usunięcia braków wniosku, złożyła w W. Urzędzie Wojewódzkim: dowód uiszczenia opłaty, kopię paszportu, fotografie, oświadczenie o zakwaterowaniu, oświadczenie o stanie rodzinnym, kopie umowy o pracę, dowód zgłoszenia od ubezpieczeń, oświadczenie dotyczące informacji od Starosty oraz wydruk CEIDG pracodawcy, kserokopie dowodu osobistego osoby reprezentującej pracodawcę oraz oświadczenie dotyczące wydrukowania karty pobytu bez adresu. Wojewoda dopiero w odpowiedzi na ponaglenie skarżącej, bo w dniu [...] października 2021 roku, podjął pierwsze działania w sprawie, które sprowadzały do wyznaczenia terminu na złożenie odcisków linii papilarnych oraz okazanie oryginałów dokumentów. Natomiast po usunięciu tych braków przez skarżącą ([...] października 2021 roku) wyznaczył termin załatwienia przypadający sześć miesięcy później (do [...] kwietnia 2022 roku) oraz przekazał wniosek strony do opiniowania Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej oraz Policji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi. Ustawowy dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej upłynął z dniem [...] sierpnia 2021 roku. Od dnia wszczęcia postępowania przed Wojewodą do dnia wydania wyroku w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ([...] stycznia 2022 roku) upłynęło prawie siedem miesięcy. Sąd nie ujawnił żadnych okoliczności wskazujących na to, aby brak załatwienia sprawy do dnia wydania wyroku, czy też oznaczenie terminu załatwienia wniosku skarżącej na dzień do [...] kwietnia 2022 roku, wynikał z podejmowanych w sprawie czynności mających na celu przygotowanie sprawy do jej rozstrzygnięcia. Organ nie wykazał, aby w sprawie wystąpiły okresy zawieszenia postępowania, okresy trwania mediacji oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.) Wyjaśnić przy tym należy, że przyczyną niezależną od organu nie jest duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego sprawę (wyrok NSA z 21.03.2019 r., I OSK 2497/17, LEX nr 2655334). W konsekwencji Sąd ocenił, że brak załatwienia sprawy z wniosku skarżącej przez okres od [...] czerwca 2021 roku do dnia [...] stycznia 2022 roku jest przejawem opieszałości organu, której nie da się pogodzić z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 i § 2 K.p.a.). Powyższe przesądza o słuszności żądań skargi, albowiem postępowanie w sprawie z przyczyn leżących po stronie organu toczy się dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia w rozumieniu art. 12, art. 35 § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu opieszałość w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Wojewodę nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie ujawnił okoliczności uzasadniających stanowisko, że prowadzenie postępowania dłużej niż miesięczny termin na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy dłużej niż dwumiesięczny termin zakreślony dla sprawy szczególnie skomplikowanej, było wynikiem rażących zaniedbań odnośnie obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Argumentacja odpowiedzi na skargę koresponduje z okolicznościami znanymi Sądowi z urzędu (sprawa o sygn. akt. IV SAB/Po 78/21), iż w 2020 roku skarżony organ wydał 21.692 rozstrzygnięcia, tj. o 3.507 decyzji więcej niż w 2019 roku. W 2021 roku do dnia 22 kwietnia 2021 roku, skarżony organ wydał 7.867 decyzji w sprawach cudzoziemców. Stały wzrost liczby wydawanych średniomiesięcznie rozstrzygnięć (1.515 - decyzji miesięcznie w 2019 roku, 1.807 - decyzji miesięcznie w 2020 roku, 1.969 - decyzji miesięcznie w 2021 roku) potwierdza argumentację organu, co do tego, że opóźnienia w załatwieniu także kontrolowanej sprawy nie są powodowane rażącymi zaniedbaniami, celowym działaniem, czy lekceważeniem strony postępowania. Skarżąca nie żądała, a Sąd nie ujawnił, podstaw dla stosowania dalszych oraz dolegliwszych środków prawnych służących zwalczaniu przewlekłości w załatwianiu spraw administracyjnych. Nieuzasadnione w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest w szczególności karanie skarżonego organu grzywną, czy przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 1, §1a ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania (pkt 2 wyroku) i uznał, że nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego ([...] zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł).