IV SAB/Po 219/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi ... na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Burmistrza ... na rzecz skarżącej ... kwotę ...zł (...złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2019 r. K. S. (dalej: skarżąca) zastępowana przez zawodowego pełnomocnika złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowanie przez Burmistrza [...] w ponownym rozpatrzeniu sprawy (wniosku z dnia [...].09.2014 r. (wpływ do organu w dniu [...].11.2014 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych, po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Skarżąca wniosła o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza Miasta bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., 2. uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Burmistrza Miasta przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza Miasta w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) 3. stwierdzenie, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), 4. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), gdyż od otrzymania akt minęły ponad trzy miesiące, 5. przyznanie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), 6. zasądzenie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją SKO z dnia [...] maja 2019 r. organ uchylił decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. To oznacza w istocie, że w obrocie prawnym pozostał wniosek strony z dnia [...].09.2014 r. o ustalenie warunków zabudowy. Od wydania decyzji uchylającej minęły 3 miesiące, a organ bardzo dobrze mu znanej sprawy nie załatwił. Sprawa nie jest szczególnie skomplikowana (złożona). Prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy należy do typowych (zwyczajnych) czynności organu. Z uwagi na przewlekłość postępowania skarżąca wniosła w dniu [...].07.2019 r. ponaglenie. SKO wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...].09.2019 r. W wyznaczonym przez siebie terminie, ani terminie wyznaczonym przez SKO do dnia [...].09.2019 r. organ sprawy nie załatwił. W tak wyznaczonym kolejnym terminie organ sprawy także nie załatwił. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta (dalej: organ) wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga nie jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem złożonym dnia [...] września 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy, skargą objęty został okres po wydaniu wyroku z dnia [...] marca 2019 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie IV SAB/Po 66/19. Akta sprawy zostały zwrócone przez Sąd i wpłynęły do organu dnia [...] maja 2019 r. W dniu [...] maja 2019 r. SKO w [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2018 r. odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu [...] czerwca 2019 r. organ I instancji zawiadomił o ponownym rozpoznaniu wniosku w/s ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych. W dniu [...] lipca 2019 r. organ sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy, a w dniu [...] lipca 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie. W dniu [...] sierpnia 2019 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] września 2019 r. powodem niezałatwienia sprawy była konieczność uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starostą [...]. Dnia [...] września 2019 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W dniu [...] września 2019 r. Burmistrz Miasta wydał decyzję nr [...] ustalająca na rzecz skarżącej warunki zabudowy. W sprawie nie rodzi wątpliwości fakt wyczerpania przez skarżącą trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, został on udokumentowany i pozostaje bezsporny. W niniejszej sprawie organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności, bowiem od momentu zawiadomienia o ponownym rozpoznaniu wniosku do momentu sporządzenia projektu decyzji minęło 40 dni. W między czasie organ nie podejmował żadnych czynności. Bezczynność nie miała jednak charakteru rażącego. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej k.p.a.). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie organu w badanym okresie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu ze stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. Prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował co prawda w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy wpływem sprawy do organu ([...].05.2019 r.), a sporządzeniem projektu decyzji w dniu [...].07.2019 r. (tj. przez okres ponad 2 miesięcy) nie udokumentowano żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy poza zwróceniem się o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starostą [...]. W tym kontekście należy również podnieść, że rozpoznawanej sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. W konsekwencji, zdaniem Sądu organowi można przypisać zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Wydanie przez organ decyzji kończącej postępowanie uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu, stało się ono bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). Z przytoczonych wyżej względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd uznał jednak, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania organu nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że badany okres to 4 miesiące. Nadto organ dnia [...] września 2019 r. wydał decyzję administracyjną – ustalającą na rzecz skarżącej warunki zabudowy. A zatem przekroczenie terminów nie miało charakteru rażącego. Z uwagi na niestwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, to nie było też zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącej (na wniosek strony) sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. zastosowanie środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zastosowanie tych środków przez sąd ma charakter fakultatywny. Ponadto skarżąca nie wykazała skutecznie, że z faktu oczekiwania na wydanie decyzji przez ten okres poniosła jakąkolwiek szkodę. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. I z powołanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). Końcowo Sąd wyjaśnia, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie [...]zł i koszty pełnomocnika w kwocie [...]zł.