IV SAB/Po 29/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.G. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie budowy drogi postanawia odrzucić skargę /-/ G. Radzicka Pismem z dnia [...] września 2006 r. T.G. zwrócił się do Wójta Gminy S. z wezwaniem do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu napisał, że decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] Wójt Gminy S. zatwierdził projekt podziału będącej własnością skarżącego nieruchomości w ten sposób, że w wyniku podziału powstała działka numer [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych, która to działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy S. Przypomniał, że zgodnie z cytowaną decyzją na przejętym przez Gminę gruncie miała powstać droga. Podkreślił, że do dnia wystąpienia z wezwaniem nie dokonano żadnych czynności mających na celu wykonanie przedmiotowej drogi, a przede wszystkim nie dokonano przejęcia przez Gminę wszystkich niezbędnych gruntów. Wniósł o przedstawienie harmonogramu planowanych czynności i określenie ostatecznego terminu zakończenia działań związanych z przejęciem terenów pod drogę. W odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2006 r. Wójt potwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego nr 154, poz. 4198) wskazano przebieg drogi pod którą przejęto za odszkodowaniem działkę skarżącego. Poinformował, że Gmina S. podjęła negocjacje w przedmiocie nabycia działki oraz części działki o wskazanych w piśmie numerach. Podkreślił, że dotychczasowi właściciele albo odrzucili ofertę albo na nią nie odpowiedzieli. Napisał, że realizacja drogi jest uzależniona od możliwości finansowych Gminy, a w tych sprawach wyłączna kompetencja należy do organów gminy i nie podlega kontroli Sądu. Poinformował, że co najmniej w najbliższym roku oczekiwana przez skarżącego inwestycja nie będzie podjęta – zarówno z powodu braku środków jak i nie zakończonej regulacji terenowo-prawnej nieruchomości. Pismem z dnia [...] października 2006 r. T.G. złożył skargę na bezczynność organu administracyjnego w zakresie dokonania czynności mających na celu wykonanie drogi publicznej. Powtórzył argumenty zawarte w wezwaniu do Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2006 r. oraz stwierdził, że jego interes prawny wyraża się w tym, że jest właścicielem działki do której nie ma właściwego dojazdu z drogi publicznej, w związku z czym nie może użytkować tej działki w sposób prawidłowy. Podkreślił, że bezczynność organu wpływa w sposób bezpośredni na ograniczenie korzystania z nieruchomości. Ponadto zaznaczył, że niepodejmowanie działań w celu stworzenia drogi tworzy faktycznie stan prawny, w którym możliwe jest wywłaszczanie w celach nie związanych z celami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co w świetle wymienionej ustawy jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odwoławczego wniosła o odrzucenie skargi na koszt skarżącego. W uzasadnieniu pełnomocnik powtórzyła argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] września 2006 r. oraz dodała, że przedmiot nabycia przez Gminę gruntów od osób trzecich z przeznaczeniem pod drogę publiczną, urządzenie tej drogi i przeznaczenie na te cele środków z budżetu Gminy nie należy do sfery regulowanej w drodze decyzji przez Wójta Gminy, co oznacza, że skarga jest niedopuszczalna i bezzasadna. Napisała ponadto, że załatwienie sprawy objętej skargą może nastąpić wyłącznie po uprzednim nabyciu przez Gminę w drodze cywilno-prawnej brakujących gruntów oraz określeniu w uchwale budżetowej środków na wykup gruntów oraz wybudowanie drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 §2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 §2 pkt 1-4. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przepis art. 98 ust.1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603) stanowi w zdaniu pierwszym, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Artykuł ten niewątpliwie uwzględnia stanowiska prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, gdyż stanowi, że tylko wówczas gdy podziału dokonuje się na wniosek właściciela, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą na własność jednostek samorządowych lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Oznacza to, że jeżeli podziału dokonuje się z urzędu (art. 97 ust. 3 wymienionej ustawy) lub na wniosek zgłoszony przez osobę która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 wspomnianej ustawy), to nawet wtedy, gdy projekt podziału przewiduje wydzielenie działek pod drogę publiczną, nie przechodzi ona na własność tych jednostek. W takiej sytuacji jednostki samorządowe lub Skarb Państwa mogą uzyskać własność tych działek w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tejże ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. Przepisy ustrojowe dotyczące gminy zawarte są w ustawie z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i zgodnie z nimi gmina jest osobą prawną której organami są: rada gminy – jako organ stanowiący i kontrolny oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta – jako organ wykonawczy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a w ust. 2 wspomnianego artykułu ustawodawca wyliczył kategorie spraw należące do wyłącznej właściwości rady gminy. Wśród nich jest uchwalanie budżetu gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4) oraz podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym). Skoro działka gruntu wydzielona pod drogę publiczną przeszła na własność gminy, sąd administracyjny nie jest władny zobowiązać organy gminy do takiego działania, którego celem jest zmiana własności pozostałych działek niezbędnych do powstania drogi publicznej. Ze zmianą własności nieruchomości wiążą się różne kwestie, w tym kwestie finansowe. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obligatoryjne jest przeprowadzenie rokowań co do wysokości odszkodowania pomiędzy dotychczasowym właścicielem działki gruntu a właściwym organem. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Dopiero negatywny wynik rokowań jest podstawą do wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania (przed starostą i w trybie o wywłaszczeniu). Wydatkowanie środków na urządzenie dróg gminnych może nastąpić dopiero wtedy, jak rada gminy przeznaczy odpowiednie środki w uchwale budżetowej. Rolą sądu administracyjnego nie jest egzekwowanie zamieszczenia konkretnych zapisów w uchwałach podejmowanych przez radę gminy. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Na podstawie art. 200 wymienionej ustawy nie zasądzono od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. /-/ G. Radzicka