IV SAB/Po 33/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 września 2011 r. sprawy ze skargi R. N. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia 1. umorzyć postępowanie 2. zasądzić od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wyrokiem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...], Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. N. (dalej skarżący) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt [...], w sprawie ze skargi R. N. na bezczynność Wójta Gminy M. (dalej Wójt albo organ administracji) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA (pkt 1 wyroku), zasądzając na rzecz skarżącego od Wójta 350 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (k. 65 akt sądowych). Przywołany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2010 r. skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego - radcę prawnego, złożył skargę na bezczynność organu – Wójta Gminy M. dotyczącą nie załatwienia przez ponad 14 dni przez Wójta sprawy wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej – decyzji o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej i przyłącza kanalizacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zwrócił się do Wójta Gminy M. o udostępnienie informacji publicznej i przesłanie kopii decyzji o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej i przyłącza kanalizacyjnego. Wójt Gminy M. pomimo upływu 14 dni nie podjął jakichkolwiek działań, w związku z czym naruszył przepis art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001, nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip), jak również nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania (k. 3-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2010 r. organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że istotnie w dniu [...] kwietnia 2010 r. wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej – przesłanie kopii decyzji o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej i przyłącza kanalizacyjnego w miejscowości M. W dniu [...] kwietnia 2010 r. natomiast wpłynęła skarga na bezczynność organu. Wójt nie mógł załatwić sprawy w terminie, z uwagi na fakt, że skompletowanie dokumentów jakich żądał wnioskodawca dotyczących niniejszej sprawy wymagało znacznego nakładu pracy związanego z poszukiwaniem dokumentów w archiwach urzędu (dokumenty z lat 1997-1998). Wójt udzielił informacji publicznej wnioskodawcy zgodnie z jego żądaniem pismem z dnia [...] maja 2010 r., uznając tym samym, że sprawa została załatwiona pozytywnie (k. 16 akt sądowych). Wyrokiem z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt [...], WSA działając w sprawie ze skargi R. N. na bezczynność Wójta w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddalił skargę (k. 32 akt sądowych). W uzasadnieniu WSA wskazał, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Organ administracji bezzwłocznie podjął czynności w zakresie udzielenia żądanej informacji i pismem z dnia [...] maja 2010 r. udzielił odpowiedzi skarżącemu. Skarga do Sądu wpłynęła natomiast dnia [...] sierpnia 2010 r., a w siedzibie organu administracji została złożona dnia [...] kwietnia 2010 r. Wydanie więc przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jeżeli więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji wydał przewidziany prawem akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na podstawie art. 149 ppsa. Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania (art. 161 par 1 pkt 3 ppsa) w sprawie ze skargi na bezczynność, jeżeli organ wydał żądany akt lub podjął stosowną czynność po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy. Także w takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie, chyba że skarga zostanie skutecznie cofnięta. Jeśli zatem bezczynność została usunięta, to nie ma już podstaw do zobowiązania organu, w trybie art. 149 ppsa, do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności (k. 39-41 akt sądowych). W skardze kasacyjnej z dnia 5 listopada 2010 r. R. N. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego – radcę prawnego, zaskarżył w całości powyższy wyrok WSA, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania sądowego oraz zasądzenie od Wójta kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w kwocie 1157 zł. Wyrokowi WSA w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 54 § 3 ppsa i art. 151 ppsa, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie umorzeniu postępowania. WSA powinien był wydać orzeczenie nie w oparciu o art. 151 ppsa, tylko w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 54 § 3 ppsa, tj. umorzyć postępowanie i zasądzić zwrot kosztów (art. 201 ppsa). Skarżący wskazał również, że WSA w wydanym wyroku rażąco naruszył art. 187 § 2 ppsa w zw. z art. 269 § 1 ppsa (k. 48-51 akt sądowych). W powołanym na wstępie wyroku, NSA uchylając wyrok WSA z dnia [...] października 2010 r. wskazał na trafność sformułowanego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. NSA w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 uznał, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ppsa ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. NSA uzasadniając swoje stanowisko, stwierdził m.in., że stosownie do art. 149 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania i uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawiania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe i z tego powodu, podlega umorzeniu na podstawie art.161 § 1 pkt 3 ppsa. Jednocześnie NSA abstrahując od zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 269 § 1 ppsa, bowiem Sąd I instancji orzekł w sprawie prezentując pogląd odmienny od wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r. w sprawie I OPS 6/08 (k. 66-67 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę WSA miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 ppsa, związującą Sąd, któremu sprawa została przekazana wykładnią dokonaną przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. Zakres związania WSA wykładnią dokonaną przez sąd II instancji przestaje obowiązywać jedynie w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym oraz gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 564-567, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 474-476). Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z uwagi na art. 269 § 1 ppsa pozostawał związany poglądem wyrażonym przez NSA w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy M., który na skutek złożonego przez skarżącego w dniu 8 kwietnia 2010 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie podjął jakichkolwiek działań w 14 dniowym terminie, o którym stanowi art. 13 ust. 1 uodiś. Skoro organ administracji począwszy od 26 kwietnia 2011 r. pozostawał w bezczynności, to jedynym narzędziem pozwalającym skarżącemu na skuteczne jej zwalczanie była skarga do sądu administracyjnego. Co do zasady bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznana uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji obowiązany był, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Decydujące znaczenie dla Sądu ma to, czy organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Badaniu podlegają działania organu mające miejsce również po wniesieniu skargi do Sądu. Z akt administracyjnych oraz odpowiedzi na skargę wynika, że dopiero w dniu [...] maja 2010 r. organ administracji udzielił odpowiedzi skarżącemu. Natomiast z prezentaty złożonej na skardze datowanej na [...] kwietnia 2010 r. wynika, że wpłynęła ona do organu administracji [...] kwietnia 2010 r., tj. przed udzieleniem przez organ odpowiedzi skarżącemu. Art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, w myśl którego Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to - z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu - stało się bezprzedmiotowe, ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa - organ ten wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63 s. 62; postanowienie NSA z 9.2.2010 r., II GSK 23/10). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wobec udzielenia przez organ administracji odpowiedzi pismem z dnia 4 maja 2010 r. - po wywiedzeniu skargi na bezczynność - nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego. Nie istnieje bowiem w chwili orzekania przez Sąd przedmiot zaskarżenia - bezczynność organu administracji. Mając na uwadze powyższe Sąd, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa obowiązany jest orzec o umorzeniu postępowania. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Skoro organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, ale przestał być bezczynny wydając decyzję z dnia 30 sierpnia 2010 r., należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1 postanowienia). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 201 § 1 ppsa w zw. z art. 200 ppsa (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 26.11.2008 r. - I OPS 6/08, ONSAiWSA 4/09/63 s. 62-63), stosowanymi odpowiednio do sytuacji procesowej, w której nastąpiło umorzenie postępowania na skutek uprzedniego wykonania ciążącego na organie administracji obowiązku. Sąd zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą sumę złożyły się: 100 zł tytułem wpisu od skargi, 240 zł tytułem kosztów zastępstwa radcowskiego i 17 zł tytułem zwrotu opłaty za udzielone pełnomocnictwo. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie podwójnej stawki minimalnej tytułem kosztów zastępstwa radcowskiego, zasady ustalania wysokości kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego określone zostały w art. 205 ppsa, który w § 2 przewiduje, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednakże nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Stosownie do treści art. 205 § 3 ppsa zawierającego delegację do stosowania odrębnych przepisów w zakresie ustalania wysokości przysługujących należności stronie, do określania stawek opłat za czynności radców prawnych reprezentujących stronę stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm., dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 2 rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynieniu się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Podstawę zasądzenia opłaty, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia, stanowią stawki minimalne określone w rozdziałach 3 - 4, przy czym opłata ta nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy. Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia, stawka minimalna w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji wynosi 240 zł. Zdaniem Sądu, nakład pracy radcy prawnego, rodzaj i stopień zawiłości tej sprawy nie uzasadniają przyznania fachowemu pełnomocnikowi procesowemu wynagrodzenia w wysokości podwójnej kwoty stawki minimalnej. Udział pełnomocnika procesowego ograniczył się w rozpoznawanej sprawie do napisania dwustronicowej skargi i zaznaczenia dużego swojego wkładu w wyjaśnieniu sprawy, wielogodzinnej analizy akt oraz konieczności dokonania kwerendy orzecznictwa i piśmiennictwa. Zdaniem Sądu nakład pracy radcy prawnego nie odbiegał w niniejszej sprawie od średniego poziomu pracy pełnomocnika w sprawach, w których przedmiotem jest bezczynność organu administracji publicznej. Poza tym, Sądowi z urzędu znany jest fakt częstego występowania radcy prawnego w sprawach, których przedmiotem pozostaje bezczynność organów administracji publicznej, dlatego nie należało dać wiary twierdzeniom pełnomocnika o konieczności dokonania szerokiej analizy orzecznictwa i piśmiennictwa, celem przygotowania się do napisania skargi w kolejnej tożsamej przedmiotowo sprawie.