II GSK 23/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt VI SAB/Wa 56/09 w zakresie umorzenia postępowania w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt VI SAB/Wa 56/09, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie wyrażenia zgody na leczenie poza granicami kraju i orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania w kwocie 100 złotych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy podjął czynność, której domagał się skarżący w skardze, tj. rozpoznał wniosek o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Wskutek tego ustała zarzucana bezczynność, stanowiąca przedmiot skargi. Sąd stwierdził, że w konsekwencji rozpoznanie skargi przez sąd i zastosowanie środka przewidzianego w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cytowane jako p.p.s.a.), to jest zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie – stało się bezcelowe. Sąd wyjaśnił również, że celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania. Rozstrzygnięcie to Sąd oparł o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skargą kasacyjną M. M. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w szczególności: 1. art. 167 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), 2. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz.U. Nr 249, poz. 1867 ze zm.) oraz - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 149, art. 155, art. 161 p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na postanowienie Sądu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wydanie przez Prezesa NFZ decyzji w sprawie wniosku o wydanie decyzji na leczenie poza granicami kraju nie oznacza, że przed jej wydaniem organ nie pozostawał w bezczynności. Skarżący zwrócił uwagę na rażące przedłużenie postępowania oraz nieinformowanie strony o konieczności tego przedłużenia. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia naruszył ponadto prawo skarżącego jako strony w postępowaniu, ponieważ do momentu wydania decyzji wnioskodawca nie miał żadnych prawnych możliwości działania. Skarżący podkreślił, że w przypadku posuniętej choroby nowotworowej czas odgrywa niebagatelną rolę, gdyż często brak leczenia w okresie kilku tygodni może skutkować brakiem możliwości jakiegokolwiek leczenia. W ocenie skarżącego Sąd I instancji rozpoznał sprawę wyłącznie pod kątem obowiązku Prezesa NFZ do wydania decyzji i wydając postanowienie o umorzeniu postępowania ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skoro organ wydał decyzję, to postępowanie jest już bezprzedmiotowe. Sąd nie wziął pod uwagę, że organ odwlekał wydanie decyzji oraz jakie skutki ta bezczynność miała dla skarżącego. Skarżący zauważył również, że Sąd I instancji nie rozpoznał wniosków zawartych w skardze, w tym wniosku o stwierdzenie bezprawności bezczynności oraz nie powiadomił organu nadzoru nad Prezesem NFZ o naruszeniu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy, wobec jego niezakwestionowania przez skarżącego, jest bezsporny. Organ, którego bezczynność została zaskarżona, w dniu [...] lipca 2009 r. wydał decyzję, którą rozpoznał wniosek skarżącego o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju. W związku z powyższym Sąd I instancji trafnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał, że postępowanie w sprawie bezczynności Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie wyrażenia zgody na leczenie poza granicami kraju podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (opubl. ONSAiWSA 2009/4/63), przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z pojawieniem się dwóch rozbieżnych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych i rozbieżnych stanowisk w piśmiennictwie prawniczym. Problem sprowadzał się do tego, czy w przypadku ustania bezczynności w toku postępowania sądowego należy je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy też należy skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wobec wydania decyzji przez organ, stanowiącego o bezprzedmiotowość postępowania, oznacza, że "przegraną stroną procesu jest organ, który w wyniku wniesienia skargi przez stronę usunął stan niezgodności z prawem" (por. P. Brzozowski glosa do wyroku WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., II SAB/Op 13/05 lex nr 190290, powołana w uzasadnieniu powyższej uchwały NSA). W takiej sytuacji Sąd nie może uwzględnić skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. przez nakazanie określonego działania, gdyż organ nie jest już bezczynny. Z dniem doręczenia skargi organowi następuje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego organ może w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) podjąć władcze rozstrzygnięcie w sprawie. Może tego dokonać uwzględniając skargę w całości, a zatem wydając żądany przez stronę akt lub dokonując żądanej czynności. Z art. 149 p.p.s.a. wynika ponadto a contrario, że wydanie decyzji przez organ wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, niepubl.). Oznacza to, że organ wprawdzie pozostaje w zwłoce, lecz nie jest bezczynny, a przedmiotem skargi z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest właśnie bezczynność. Sąd byłby natomiast uprawniony do oddalenia skargi w przypadku stwierdzenia, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Gdy jednak sąd dojdzie do wniosku, że organ w dacie wniesienia skargi był bezczynny, ale przestał nim być, powinien uznać, że sprawa sądowoadministracyjna w przedmiocie bezczynności organu przestała istnieć, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem sama bezczynność organu, a nie wadliwość jego działania (wspomniana już zwłoka, dokonanie czynności po terminie). Ponadto oddalenie skargi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi organ wydał decyzję, sugerowałoby lekceważenie przez organ przepisów o terminach załatwienia sprawy. Skoro celem wprowadzenia instytucji skargi na bezczynność było wyposaże-nie jednostki w środek przymuszenia do terminowego załatwiania spraw, to oddalenie skargi po wydaniu decyzji w trybie autokontroli prowadziłoby do bezkarności organów w przypadku opieszałego działania, gdyż rozstrzygnięcie – mimo naruszenia procedury – zostałoby utrzymane w mocy. Tym samym skarga byłaby bezcelowa. Zatem powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia są nieaktualne. Z przedstawionych wyżej względów WSA nie naruszył więc art. 149 i art. 161 p.p.s.a. ani też art. 155 p.p.s.a. Stanowi on, że w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Z powyższego wynika, że sąd może to uczynić, ale nie musi, a więc poinformowanie właściwego organu o stwierdzonych uchybieniach nie jest obowiązkiem sądu. Niewydanie przez sąd I instancji postanowienia sygnalizacyjnego nie może zatem być podstawą formułowania zarzutu naruszenia art. 155 p.p.s.a., a w konsekwencji żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I FSK 1726/07, lex nr 519239; z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 384/05, lex nr 236387). Sąd I instancji nie naruszył również prawa materialnego. Powołany przepis art. 167 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że w przypadku naruszenia prawa, statutu Funduszu lub interesów świadczeniobiorców, a także w przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w art. 128 ust. 5 i w art. 165 ust. 1 pkt 1-4, minister właściwy do spraw zdrowia może nałożyć na Prezesa Funduszu lub zastępcę Prezesa Funduszu albo dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, odpowiedzialnego za te naruszenia lub nieudzielanie wyjaśnień i informacji, karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę, niezależnie od innych środków nadzoru przewidzianych przepisami prawa. Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis ten nakłada na uprawniony organ obowiązek wymierzenia kary pieniężnej na zasadach uznania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Tego rodzaju decyzja w niniejszej sprawie nie została wydana i nie była przedmiotem kontroli ani skargi na bezczynność. Jednocześnie skarżący nie podał, w jaki sposób Sąd ten przepis naruszył, skoro – jako skierowanego do organów – nie mógł stosować. Decyzje o wymierzeniu kary w trybie art. 167 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wydaje Minister Zdrowia w ramach sprawowanego nadzoru nad Funduszem. Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu stanowi z kolei, że Prezes Funduszu, w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w § 7, wydaje decyzję w sprawie wydania lub odmowy wydania wnioskodawcy zgody na przeprowadzenie albo kontynuację leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu do miejsca udzielenia świadczeń. W dalszej części § 8 rozporzą-dzenia stwierdzono, że organ może zasięgnąć opinii konsultanta krajowego w dziedzinie medycyny właściwej dla wnioskowanego leczenia lub badań diagnostycz-nych i wówczas bieg pięciodniowego terminu ulega zawieszeniu. Należy stwierdzić, że przepis § 8 ust. 3 również nie był w sprawie stosowany. Skarżący nie wyjaśnił ponadto, w jaki jego zdaniem sposób norma wynikająca ze wskazanego w petitum skargi kasacyjnej przepisu została naruszona – zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie zwrócił się o wydanie opinii konsultanta. Tymczasem zarzuty muszą być tak sformułowane, aby ich zakres nie budził wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzupełniania, formułowania domysłów co do tego, o naruszenie jakiego to przepisu mogło chodzić w świetle wywodów skargi kasacyjnej, jak też stawiania hipotez w zakresie uzasadnienia postawienia obrazy danego przepisu (por. np. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 741/05, lex nr 201531). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.