IV SAB/Po 4/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi L. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego L. Z. kwotę 347 (trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") ustalił, na wniosek L. Z., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przeznaczonych do realizacji na terenie działek geod. nr [...] i [...]. Pismem z [...] czerwca 2013 r. odwołanie od tej decyzji złożył R. R. Postanowieniem z [...] lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") wskazało nowy termin załatwienia sprawy – do [...] listopada 2013 r. – informując, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikła z nadmiernej ilości spraw w stosunku do możliwości orzeczniczych. W piśmie z [...] grudnia 2013 r. L. Z. – z powołaniem się na art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – wniósł o rozpoznanie odwołania złożonego przez R. R. w terminie do 19 grudnia 2013 r., podkreślając, że mimo, iż upłynęło już kilka miesięcy, SKO nie rozpoznało odwołania. Nie dotrzymało również dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, wyznaczonego na dzień 30 listopada 2013 r., ani nie wyznaczyło kolejnego terminu załatwienia sprawy. Nie wyjaśniło również powodów zwłoki. Pismem z 23 grudnia 2013 r. L. Z. (dalej: "Skarżący"), zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, adwokata M. J., wniósł "Skargę na bezczynność organu", wskazując w jej treści, że jest to skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez SKO w sprawie z odwołania R. R. od decyzji Prezydenta Miasta z [...] maja 2013 r. nr [...]. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w terminie miesiąca od daty wpływu odwołania stron postępowania, oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy po 30 listopada 2013 r. – Skarżący wniósł o: (i) zobowiązanie SKO do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; (ii) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie następuje z rażącym naruszeniem prawa; (iii) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że stan bezczynności organu jest w niniejszej sprawie ewidentny; organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie wyznaczył nowego termin załatwienia sprawy, który jest jedynie następstwem opieszałości organu. Nawet duża ilość spraw oczekujących na rozpoznanie nie usprawiedliwia wielomiesięcznego naruszenia terminu załatwienia sprawy. SKO nawet nie podjęło próby zalegalizowania swojego działania, nie wydało bowiem postanowienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, gdy postępowanie nie zostało zakończone w listopadzie 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r. nie ma już podstaw do zobowiązania organu w trybie art. 149 p.p.s.a. do wydania orzeczenia w sprawie. Jednocześnie SKO wniosło o nie stwierdzanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja została wydana po upływie 3 tygodni od daty wskazanej w postanowieniu o przedłużeniu terminu do wydania decyzji. Opóźnienie związane jest z nieoczekiwaną nieobecnością jednego z członków składu – sprawozdawcy w niniejszej sprawie. Osoba ta przebywa obecnie na wielomiesięcznym zwolnieniu lekarskim, a jej sprawy są sukcesywnie przekazywane innym osobom. Są to jednak okoliczności niemożliwie do przewidzenia w czasie wpływu sprawy. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że wobec ilości spraw i ilości orzeczników (których liczba wynika z przepisów ustawowych i nie odnosi się w żaden sposób do ilości postępowań, zaś SKO bez decyzji Premiera nie może powołać nowych członków) jest zmuszone wyznaczać nowe terminy rozpatrzenia spraw według daty ich wpływu i nie jest możliwie ich rozpatrywanie w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Postępowanie sądowadministracyjne – w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji – podlegało umorzeniu, z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy przez organ już po wniesieniu skargi, ale jeszcze przed datą orzekania przez Sąd. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez Skarżącego bezczynność dotyczy nierozpoznania przez organ administracji odwołania od decyzji organu I instancji, a więc w istocie – niewydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi powinnością Sądu było jeszcze jej sprawdzenie pod kątem spełnienia pozostałych wymogów formalnych. Zgodnie z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponieważ obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku postępowania nie przewidują organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym, to skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania tego organu winna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Skarżący przed wniesieniem skargi wezwał SKO do usunięcia naruszenia prawa – pismem z 12 grudnia 2013 r. Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że w skardze do tut. Sądu strona podniosła zarzut bezczynności SKO w rozpoznaniu odwołania R. R. od decyzji Prezydenta Miasta. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności polegającej na naruszeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przed dniem wydania niniejszego wyroku organ rozpoznał już odwołanie, co do którego, zdaniem Skarżącego, pozostawał bezczynny – wydając decyzję z [...] grudnia 2013 r. (doręczoną pełnomocnikowi Skarżącego w dniu [...] stycznia 2014 r. – k. 36–36v. akt sądowych). Ponieważ w tej samej dacie, co data wydania ww. decyzji, została sporządzona i wniesiona do Sądu (za pośrednictwem organu) rozpoznawana tu skarga (23 grudnia 2013 r. – k. 4), należy rozstrzygnąć, czy wobec tego w dniu wniesienia skargi organ mógł w ogóle jeszcze pozostawać w bezczynności w załatwieniu sprawy odwołania. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Ponieważ w prawie polskim – w świetle ogólnej reguły wysłowionej w art. 111 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), a znajdującej odpowiednie zastosowanie także na gruncie procedury administracyjnej (por. art. 57 § 1 k.p.a.) oraz sądowoadministracyjnej (art. 83 § 1 p.p.s.a.) – najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest "dzień", rozumiany jako doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis), to czynności wykonane w tym samym dniu przychodzi uznawać za dokonane jednocześnie. Wobec powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć, że w chwili wnoszenia skargi przez Skarżącego sprawa rozpatrzenia odwołania nie była jeszcze przez SKO załatwiona (równolegle dopiero "stawała się" załatwioną), a więc stan bezczynności organu, o ile w sprawie wystąpił (o czym niżej), w tym momencie jeszcze nie ustał (tym bardziej, że decyzja został rozesłana stronom, jak wynika to z metryki sprawy, dopiero 09 stycznia 2013 r., a pierwszych doręczeń dokonano 13 stycznia 2014 r.). Zarazem nie ulega wątpliwości, że stan ten ustał jeszcze przed dniem wydania niniejszego wyroku. W takiej sytuacji – wydania decyzji przez organ administracji po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed jej rozpoznaniem przez sąd – postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak Sądu od wydania pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (art. 149 § 1 zdanie drugie i § 2 p.p.s.a.), tj. orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego / nierażącego) bezczynności lub przewlekłości oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (zob. postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12 oraz wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie kluczowym obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniała, zarzucana w skardze, bezczynność organu, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Oceniając powyższe trzeba wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W tym miejscu należy podkreślić, że datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy (art. 61 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). W niniejszej sprawie, jak wynika to z nadesłanych akt administracyjnych, odwołanie R. R. wpłynęło do SKO w dniu [...] czerwca 2013 r. (prezentata organu na piśmie przewodnim Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2013 r., przesłanym wraz z odwołaniem – k. 9 akt adm. II inst.). Zatem miesięczny termin do rozpoznania odwołania upływał z dniem [...] lipca 2013 r. Jednakże SKO skorzystało z możliwości, jakie daje organowi art. 36 § 1 k.p.a. – który pozwala na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki – i opisanym na wstępie postanowieniem z 19 lipca 2013 r. wskazało nowy termin załatwienia sprawy ("do 30 listopada 2013 r."), podając zarazem, że zwłoka wynikła z nadmiernej ilości spraw w stosunku do możliwości orzeczniczych. Mimo to organ wydał decyzję dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r. (jak wskazuje data nagłówkowa decyzji, tożsama z datą posiedzenia składu orzekającego SKO – k. 16 akt adm. II inst.), a więc ponad trzy tygodnie po upływie nowego terminu załatwienia sprawy ustalonego przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że SKO dopuściło się w niniejszej sprawie bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – który to stan istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed wydaniem wyroku przez Sąd. W rezultacie postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność SKO stało się bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego organu do rozpatrzenia odwołania. Skoro bowiem organ wydał akt, co do którego pozostawał w bezczynności, to tym samym stan bezczynności ustał. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem jej oddalenia może być tylko bezzasadność skargi. Skoro zaś organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi (a więc skarga była wówczas zasadna), lecz następnie przestał być bezczynny, to należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana tu jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na bezczynność wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji bezczynności organu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego. Orzekając w tym zakresie Sąd miał na uwadze, że od wskazanego w postanowieniu SKO nowego terminu załatwienia sprawy (30 listopada 2013 r.) do dnia wydania decyzji (23 grudnia 2013 r.) upłynęło nieco ponad trzy tygodnie, a więc nastąpiło stosunkowo niewielkie przekroczenie tego terminu. Wprawdzie sam ów nowy termin został wyznaczony z naruszeniem art. 35 § 1 k.p.a., ale naruszenie to – wobec niżej przywołanych okoliczności – również nie miało, w ocenie Sądu, charakteru rażącego. Sąd uwzględnił bowiem fakt, że sprawa nie należy do kategorii spraw nieskomplikowanych. Ponadto wziął pod uwagę okoliczności podniesione przez organ: długotrwałą chorobę sprawozdawcy oraz nieproporcjonalnie duży wpływ spraw w stosunku do możliwości orzeczniczych SKO. Wprawdzie – jak trafnie podniesiono w skardze – ograniczone możliwości orzecznicze organu, same w sobie, nie usprawiedliwiają naruszania przepisów o terminach załatwiania spraw, a więc i nie wykluczają stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy, to jednak, zdaniem Sądu, nie mogą już być pomijane przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Na tej to podstawie – uwzględniając poczynione ustalenia – Sąd stwierdził, że bezczynność SKO nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie odpowiednio stosowanych art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika (240 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 357 złotych.