IV SAB/Po 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D.Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy L. do załatwienia wniosku skarżącego D.Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy L. na rzecz skarżącego D.Z. kwotę 599 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt dziewięć zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r., skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy L. z poczty elektronicznej "[...]" D.Z. wystąpił o zwrotnie nadesłanie mu na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 – uw. WSA; dalej "u.d.i.p.") odpowiedzi na osiem postawionych pytań obejmujących informacje dotyczące Miasta i Gminy L. – jej jednostek budżetowych, innych jednostek gminnych oraz szczegółowych danych związanych z ich funkcjonowaniem, to jest dotyczących: 1. wykazu istniejących jednostek budżetowych utworzonych przez organy samorządu terytorialnego Miasta i Gminy L., 2. wykazu istniejących zakładów budżetowych utworzonych przez organy jednostki samorządu terytorialnego 3. wykazu związków jednostek samorządu terytorialnego, w których Miasto i Gmina L. uczestniczy; 4. wykazu stowarzyszeń, których członkiem jest Miasto i Gmina L.; 5. wykazu spółek prawa handlowego, w których Miasto i Gmina L. posiada pozycję dominującą; 6. wykazu jednoosobowych spółek kapitałowych, w których Miasto i Gmina L. posiada udział w całość kapitału zakładowego; 7. imion i nazwisk, stanowisk służbowych oraz adresów poczty elektronicznej osób kierujących jednostkami i podmiotami wymienionymi powyżej; 8. wykazu rejestrów, ewidencji i archiwów prowadzonych przez organy Miasta i Gminy L.. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] wysłanym na adres poczty elektronicznej "[...]" organ przedstawił w siedmiu punktach odpowiedzi na zapytania wnioskodawcy, natomiast na zapytanie o wskazanie "wykazu rejestrów, ewidencji i archiwów" prowadzonych przez organy jednostki samorządu terytorialnego (określone jako punkt 8) Burmistrz odpowiedział, że "nie posiada takich informacji". Dnia [...] stycznia 2016 r. wpłynęło do organu żądanie uzupełnienia odpowiedzi na punkt 8 złożonego wniosku. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] wysłanym na adres "[...]" organ odpowiedział, że nie posiada informacji, o które wystąpił wnioskodawca. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. D.Z., reprezentowany przez radcę prawnego K.C.Ł., wystąpił o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni, odstąpienie od wymierzania organowi grzywny oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania o łącznej kwocie 1082,20 zł, na które składają się dwukrotność stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłata za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) (łącznie 960 zł), wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od odpisu pełnomocnictwa (17 zł), koszty korespondencji (4,20) i opłaty bankowe za wykonane przelewy (2 zł). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik D.Z. wyjaśnił, że nie otrzymał informacji na punkt 8 wniosku o udzielenie informacji publicznej (wskazanie wykazu rejestrów, ewidencji i archiwów prowadzonych przez organy jednostki samorządu terytorialnego). Organ dopuścił się więc naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Skarżący zwrócił też uwagę, że z Biuletynu Informacji Publicznej dla Miasta i Gminy L. wynika, iż jednostka prowadzi chociażby takie rejestry jak rejestr instytucji kultury, rejestr żłobków i klubów dziecięcych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy L. wniósł o jej oddalenie. W bardzo obszernym uzasadnieniu przedstawił też swoje stanowisko. Podkreślił, że w obsługującym go urzędzie nie prowadzi się wykazu rejestrów, ewidencji i archiwów prowadzonych przez organy Miasta i Gminy L. Wynika to z faktu, że w urzędzie i gminnych jednostkach organizacyjnych, w zależności od potrzeb, w różnych okresach archiwalnych prowadzone są teczki aktowe, w których gromadzona jest dokumentacja. Dane zawarte w tych teczkach mogą być utożsamiane z rejestrami, ewidencjami jak i archiwami. Z tego powodu niemożliwe jest udzielenie skarżącemu odpowiedzi na jego zapytanie. Burmistrz jeszcze raz dodał, że nie prowadzi odrębnego wykazu rejestrów, ewidencji i archiwów, który mógłby zostać udostępniony. Odnosząc się do istoty skargi Burmistrz Miasta i Gminy L. podkreślił, że udzielił w terminie odpowiedzi na postawione przez wnioskodawcę pytania. Organ nie zgodził się ze skarżącym, że była ona niepełna, gdyż nie zawierała informacji o prowadzonych przez niego rejestrach, ewidencjach i archiwach. Burmistrz zaznaczył, że był związany treścią wniosku. Była w nim mowa o "wykazie" rejestrów, ewidencji i archiwów "organów jednostek samorządu terytorialnego". Nie jest zatem jasne o jakie organy chodzi, czy tylko te określone w statucie, czy szerszy krąg jednostek. Wreszcie we wniosku zawarto odniesienie do "wykazu", a takiego wykazu gmina nie prowadzi. Burmistrz wyjaśnił także, że skarżącemu niewątpliwie chodziło nie o przykłady rejestrów, ewidencji i archiwów, gdyż informację o takich może on poznać z danych zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej, ale o wykaz wyczerpujący. Z kolei takiego wyczerpującego wykazu w gminie L. nie prowadzi się. Burmistrz wskazał nadto, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1177/12) wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęty określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. W końcowej części skargi Burmistrz zwrócił dodatkowo uwagę, że w ostatnim czasie za pomocą poczty elektronicznej na adres organów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej wpływa olbrzymia ilość wniosków. Wnioski te w dużej mierze zawierają prośby o udostępnienie informacji, które, mimo że nie spełniają znamion informacji przetworzonych, to wymagają od organów poważnego zaangażowania sił i środków w celu udzielenia na nie informacji. Burmistrz zasygnalizował, że w niektórych przypadkach wnioski te są tak skonstruowane, aby celowo kancelaria mogła skierować do sądu administracyjnego skargę na bezczynność, a w razie wygranej otrzymać od podmiotu obowiązanego zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W niniejszej sprawie skarżący wnosi o zasądzenie od podmiotu zobowiązanego kosztów zastępstwa w wysokości aż dwukrotnej stawki minimalnej. Konkludując organ zasugerował, że skarga może być próbą wymuszenia od organów zobligowanych do udzielania informacji publicznej kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r. radca prawny reprezentujący D.Z. wyjaśnił, że nie sposób uwierzyć, aby organ nie był w posiadaniu informacji o rejestrach, ewidencjach i archiwach. Tłumaczenie o braku sformalizowanego dokumentu stanowiącego wykaz jest – zdaniem skarżącego – niewłaściwe. Skarżący zauważył też, że odpowiadając na punkt 7 jego wniosku organ sporządził tabelę z danymi i wcale nie posłużył się w tym celu specjalnym wykazem. Zwrócił też uwagę na art. 7 ust. 1 pkt 3 lit. f w zw. z art. 8 ust. 3 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – kontrola działalności administracji publicznej przez wyżej wskazane sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznego jej rozpoznania należy wyjaśnić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Burmistrza w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej określonej w jego (jako "[...]") wniosku z [...] stycznia 2016 r. w zakresie odnoszącym się do udostępnienia wykazu rejestrów, ewidencji i archiwów prowadzonych przez organy Miasta i Gminy L.. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Wprawdzie kwestie te w niniejszej sprawie nie były pomiędzy stronami sporne, ale Sąd w granicach swej kognicji był zobligowany z urzędu przeprowadzić w tym zakresie własne rozważania. Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Wśród przykładowych rodzajów informacji publicznej zawartych w art. 6 u.d.i.p. wymieniono między innymi "informację publiczną [...] o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o [...] prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". Nie ulega więc wątpliwości, że informacja obejmująca wykaz rejestrów, ewidencji i archiwów prowadzonych przez organy Miasta i Gminy L., o której udostępnienie ubiegał się D.Z. i która stała się następnie przedmiotem skargi na bezczynność – jest informacją publiczną. Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że – jak wynika z akt sprawy – skarżący wysłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej (z adresu [...]) w dniu [...] stycznia 2016 r. Dnia [...] stycznia 2016 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na pierwsze siedem z przedstawionej przez niego listy pytań. Na pytanie o wykaz rejestrów, ewidencji i archiwów prowadzonych przez organy Miasta i Gminy L. organ odpowiedział natomiast, że "Urząd nie posiada takich informacji". Skarżący – uznając, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie terminowego udostępnienia powyższej informacji – wniósł skargę do sądu administracyjnego. Burmistrz Miasta i Gminy L. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nie posiada sformalizowanego wykazu rejestrów, ewidencji i archiwów prowadzonych przez organy jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto nie jest jasne, co skarżący rozumie przez tego rodzaju rejestry, ewidencje i archiwa, co uniemożliwia udzielenie mu wyczerpującej odpowiedzi. W ocenie Sądu udzielona przez Burmistrza odpowiedź, cyt. "urząd nie posiada takich informacji" nie jest odpowiedzią, która wyczerpuje znamiona udzielenia informacji publicznej. Potwierdza to po części sam organ wskazując, że różnego rodzaju rejestry, ewidencje i archiwa są w gminie prowadzone (dane o niektórych z nich przedstawiono w Biuletynie Informacji Publicznej). W gruncie rzeczy więc – uwzględniając wyjaśnienia Burmistrza na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – odpowiedź organu odczytywać należy w ten sposób, że w gminie "nie prowadzi się zestawienia rejestrów, ewidencji i archiwów". Fakt, że w urzędzie Miasta i Gminy L. nie prowadzi się zestawień czy bazy danych o rejestrach, ewidencjach i archiwach nie uzasadniało skwitowania wystąpienia D.Z. lakoniczną odpowiedzią "urząd nie posiada takich informacji". Na postawione przez skarżącego pytanie organ powinien był udzielić wyczerpującej odpowiedzi, która powinna zawierać wskazanie prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów (wszakże – jak wskazano wyżej – dane o nich są zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną), a w razie wątpliwości co do zakresu wniosku, to jest – co skarżący konkretnie rozumie przez pojęcie rejestrów, ewidencji i archiwów – organ powinien wystąpić do niego o sprezycowanie żądania. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że wniosek D.Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. w części obejmującej pytanie 8 dotyczące wykazu rejestrów, ewidencji i archiwów prowadzonych przez organy Miasta i Gminy L. nie został załatwiony. Wniosek ten dotyczył informacji publicznej będącej w posiadaniu organu (jak wskazano wyżej, nie jest spornym, że w urzędzie gminy L. prowadzone są różnego rodzaju rejestry, ewidencje i archiwa), która mogła być udzielona; a w razie wątpliwości co do zakresu wniosku – organ powinien był wezwać skarżącego do doprecyzowania żądania. Na marginesie Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdyby organ uznał, iż żądanie udzielenia informacji publicznej obejmuje dane na tyle rozbudowane i skomplikowane, że wymagają one opracowania (przetworzenia informacji), to wówczas organ może wezwać wnioskodawcę do wykazania, iż jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Opierając się na tej podstawie prawnej Sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy L. do rozpoznania punktu 8 wniosku D.Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Na taką ocenę miała wpływ miało przede wszystkim to, że nieudzielenie przez żądanej informacji nie było związane z zamierzoną bezczynnością czy przewlekłością (organ, choć lakonicznie, to jednak ustosunkował się także do punktu 8 wniosku D.Z.), ale wiązało się z wątpliwościami jak należy rozumieć żądanie wnioskodawcy. Z tych samych względów Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesione przez skarżącego koszty i wydatki (udokumentowane w aktach sprawy) oraz należne wynagrodzenie jego pełnomocnika według stawki minimalnej w łącznej wysokości 599 zł (100 zł - wpis od skargi, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa, 2 zł – opłaty od przelewów, 480 zł – wynagrodzenie radcy prawnego). Sąd nie uznał za zasadne przyznanie skarżącemu wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej, gdyż sprawa nie miała charakteru skomplikowanego. W trakcie postępowania sporządził jedynie dwustronicową skargę oraz krótkie wyjaśnienie przedstawione w dalszym piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r.