IV SAB/Po 41/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej L. P. uiszczony wpis w kwocie 100 (sto) złotych. Pismem z dnia 7 lutego 2024 r. L. P. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego wszczętego wnioskiem z dnia 26 czerwca 2023 r. Zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów prawa materialnego: A. art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach tj. z dnia 17 listopada 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) poprzez niewydanie decyzji z wniosku z 2023 r. w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w terminie 6 miesięcy, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, co obligowało organ do wydania decyzji zezwalającej na pobyt; B. art. 211 ustawy o cudzoziemcach poprzez brak wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w sytuacji, gdy organ jest zobligowany do jego wydania po dostarczeniu przez wnioskującego kompletu dokumentów, a także podczas gdy nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania zezwolenia; oraz procesowego: C. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji niewydanie decyzji w zakresie złożonego przez skarżącą wniosku, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca. C. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącą na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej, Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 149 § 1-2 p.p.s.a., skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt do organu I instancji lub w innym terminie uznanym za właściwy przez Sąd, 2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie w innej wysokości uznanej przez Sąd za właściwą, - ewentualnie, jeśli Sąd uzna za słuszne, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a o wymierzenie organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że dnia 7 lutego 2024 r. skarżąca wystąpiła do organu z ponagleniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że ponaglenie wniesione zostało dnia 9 lutego 2024 r. tj. w tym samym dniu co skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a.") skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak stanowi przepis art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Sąd doszedł do przekonania o niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaskarżanie bezczynności i/lub przewlekłości jest dopuszczone przez przepisy prawa, jednakże w tym zakresie obowiązuje zasada konieczności wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Tymi środkami są: zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, a także inny środek przewidziany w ustawie. Z przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. koresponduje przepis art. 53 § 2 b p.p.s.a., który stanowi: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". Sąd w składzie orzekającym podkreśla wyrażenie "po wniesieniu ponaglenia". Ponaglenie jest środkiem dyscyplinującym organ administracji publicznej, któremu zarzuca się zaniechanie w postaci bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasady i tryb wnoszenia ponaglenia reguluje przepis art. 37 k.p.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. należy najpierw wnieść ponaglenie, aby ten stan rzeczy mógł otworzyć drogę do wniesienia skargi na przewlekłość lub bezczynność. W sprawie niniejszej ponaglenie i skargę do Sądu złożono tego samego dnia – 9 lutego 2024 r. Wobec tego wniesienie ponaglenia i skargi w tym samym dniu, zakwalifikować trzeba jako równoczesne wniesienie obu tych środków. Nie wyczerpuje to przesłanki uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wyczerpania środków zaskarżenia z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunku wyczerpania środków zaskarżenia. Podkreślić trzeba, że dopuszczenie możliwości jednoczesnego wniesienia ponaglenia i skargi, podważałoby racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do k.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie można postrzegać ponaglenia wyłącznie jako środka warunkującego dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis do wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia, było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Oczywiście sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2772/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Sąd podziela także pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 28 sierpnia 2023 r. w sprawie I OSK 1530/23 (CBOSA): "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 53 § 2 p.p.s.a. nie można dokonywać w oderwaniu od treści art. 37 k.p.a. Skoro ustawodawca przewidział, że organ ma 7 dniowy termin na rozpatrzenie ponaglenia, to nie można przyjąć wbrew przepisowi, że złożenie ponaglenia i skargi w tym samym dniu wypełnia pojęcie wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. Ustawodawca nie przewidział bowiem, jako okoliczności warunkującej dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego "wniesienia" środka zaskarżenia, ale właśnie jego "wyczerpanie". Oznacza to, że po pierwsze strona wykorzystała już przysługujący jej środek zaskarżenia, a po drugie, że organ mógł ten środek rozpoznać w terminie, określonym w art. 37 § 5 k.p.a. Taki wniosek płynie z domniemania racjonalności ustawodawcy; po to bowiem powołał on instytucję ponaglenia, aby umożliwić organowi (a także stronie) procesową reakcję w stosunkowo krótkim czasie na przewlekłość lub bezczynność organu niższej instancji – bez potrzeby uruchamiania sądowego trybu postępowania w takiej sprawie. Wyczerpanie ponaglenia – jako specyficznego środka zaskarżenia - oznacza tym samym dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego po upływie 7 dni od otrzymania ponaglenia przez właściwy organ; a więc z założeniem że kwestia przewlekłości lub bezczynności organu została rozpatrzona przez właściwy organ. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że organ rozpatrujący ponaglenie, w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, nie tylko zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, ale także zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 6 pkt 2 K.p.a.). Takie działanie organu ma nie tylko zmniejszać dolegliwości, jakich strona doznała w wyniku braku działania organu niższej instancji, ale także zapobiegać takim uchybieniom terminom załatwienia sprawy na przyszłość. Dlatego też stwierdzenie ustawodawcy, że skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" rozumieć należy w kontekście art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., określającego terminy do wniesienia skargi. Zawsze jednak wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania musi poprzedzać ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., które warunkuje dopuszczalność skargi. Stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 1062/23, wymaga modyfikacji w świetle brzmienia art. 37 k.p.a. i przyjęcia, że wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 53 § 2 w odniesieniu do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 53 § 2b) następuje z upływem 7-mio dniowego terminu od otrzymania ponaglenia przez właściwy organ." Wobec konstatacji o jednoczesnym złożeniu ponaglenia i skargi na przewlekłość należy uznać, że wymóg wniesienia skargi po złożeniu ponaglenia nie został spełniony. Jeżeli natomiast procedura z art. 53 § 2b p.p.s.a. nie została dochowana, skarga jest niedopuszczalna i nie może zostać ona poddana merytorycznej ocenie. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o konieczności odrzucenia skargi. O odrzuceniu orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi o tym, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt 2 sentencji postanowienia).