IV SAB/Po 43/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 05 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do negocjacji w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia [...] maja 2012 r. M. R. (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej: "ZDM"). Wskazała, że pismami z dnia 07 i 15 marca 2012 r. ZDM został wezwany do przystąpienia do negocjacji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod poszerzenie drogi. Podkreśliła, że do negocjacji nie może dojść od 2006 r. i dalsza bezczynność w tej sprawie jest nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę, ZDM wniósł o jej oddalenie wskazując na wcześniej zapadłe orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawach dotyczących przedmiotowego odszkodowania. Zarząd podkreślił, że reagował na wcześniejsze wezwania Skarżącej, więc nie można mówić o bezczynności. To, że odmówił przeprowadzenia rokowań uznając, iż brak podstaw ku temu, nie daje legitymacji do sformułowania zarzutu bezczynności i wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Na wstępie Sąd podkreśla, że z urzędu zna i bierze pod uwagę orzeczenia sądowe zapadłe w sprawach ze skarg Skarżącej, wiążące się z ubieganiem się przez Skarżącą o odszkodowanie za działkę znajdującą się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod poszerzenie ulicy (tj. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 14.04.2011 r., IV SA/Po 65/11; prawomocne postanowienie WSA w Poznaniu z 31.01.2012 r., IV SA/Po 1189/11; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 16.02.2012 r., IV SA/Po 1208/11 oraz prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 07.03.2012 r., IV SA/Po 1178/11 – orzeczenia odstępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w tym zasadnie krytyczną ocenę działań organów administracji wyrażoną w tych orzeczeniach. Materialnoprawną podstawę roszczeń odszkodowawczych wysuwanych przez Skarżącą stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n."). Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, przy czym przepis art. 131 u.g.n. (dotyczący możliwości przyznania nieruchomości zamiennej) stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Godzi się zauważyć, że z cytowanego przepisu nie wynika – dla żadnej ze stron – obowiązek uzgodnienia wysokości odszkodowania, ani nawet prowadzenia negocjacji w tym kierunku. Wymagane jest jedynie stworzenie warunków i podjęcie próby ich przeprowadzenia przez którąkolwiek ze stron. Wymóg ten należy uznać w szczególności za spełniony w sytuacji, gdy zaproszenie do negocjacji wystosowane przez jedną ze stron druga strona pozostawia bez odpowiedzi albo wyraźnie odmawia przystąpienia do negocjacji, bez względu na przyczynę odmowy. Co istotne, wystąpienie do organu o podjęcie ww. negocjacji ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przy tym żadnych instrumentów prawnych "przymuszenia" organu do przystąpienia do negocjacji, ani nie ustanawia żadnej sankcji za bierność organu w tym zakresie. Swoistej "sankcji" można się dopatrywać jedynie w przepisie art. 98 ust. 3 zd. trzecie u.g.n., z którego wynika, że jeżeli nie dojdzie pomiędzy zainteresowanymi stronami do uzgodnienia odszkodowania – przez co należy rozumieć nie tylko fiasko prowadzonych negocjacji, ale także np. sytuację wyraźnej odmowy przystąpienia do nich przez jedną ze stron – wówczas, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Innymi słowy, fiasko uzgodnień w przedmiocie odszkodowania otwiera drogę do ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z cytowanych regulacji wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, co do zasady, tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że dotyczy ona bezczynności ZDM w przystąpieniu do uzgodnień w przedmiocie odszkodowania, o których mowa w art. 98 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. W związku z powyższym należy raz jeszcze podkreślić, że negocjacje (rokowania) zmierzające do wypracowania takich uzgodnień mają charakter wyłącznie cywilnoprawny. W żadnym razie nie kończą się one wydaniem decyzji lub postanowienia administracyjnego, ani podęciem innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji, na mocy art. 3 § 2 pkt 8 u.g.n. nie przysługuje również skarga na bezczynność w podjęciu lub prowadzeniu takich negocjacji. Taka skarga, jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., musi zostać odrzucona. Należy wszakże z naciskiem podkreślić, że w świetle art. 98 § 3 u.g.n. nie ma w ogóle potrzeby "przymuszania" właściwego organu – czy to przez Skarżącą, czy to przez Sąd – do przystąpienia do negocjacji w przedmiocie odszkodowania. Dla uruchomienia procedury z art. 98 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n. wystarczające będzie bowiem wykazanie, że organ został prawidłowo wezwany do negocjacji i we wskazanym terminie na zaproszenie nie odpowiedział, albo wprawdzie odpowiedział, ale negatywnie, bądź też strony nie zdołały się porozumieć w kwestii wysokości należnego odszkodowania. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na wytyczne zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku tut. Sądu o sygn. IV SA/Po 1178/11. W szczególności Sąd nakazał wówczas Staroście rozważenie zasadności umorzenia prowadzonego postępowania i pouczenie Skarżącej (po umorzeniu postępowania), że powinna wezwać Prezydenta Miasta do przystąpienia w oznaczonym terminie do uzgodnień (rokowań) w kwestii wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę. Należy podkreślić, że ewentualna bezczynność Starosty w zakresie umorzenia dotychczasowego postępowania może być przedmiotem skargi na bezczynność; podobnie jak późniejsza ewentualna zwłoka tego organu we wszczęciu postępowania odszkodowawczego pomimo uzyskania wiarygodnej informacji o fiasku negocjacji pomiędzy Skarżącą a Prezydentem Miasta (lub inną podległą mu jednostką). Mając wszystko to na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. MZ