IV SAB/Po 5/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. zobowiązuje Starostę [...] do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku aktu rozstrzygającego w przedmiocie przyznania odszkodowania za działkę nr [...] położoną w obrębie [...] gmina [...]; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz J. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/M. Dybowski sygn. IV SAB/Po 5/09 U z a s a d n i e n i e J. P. wnioskiem z dnia [...] r. (data wniosku i data wpływu do organu administracji) zwrócił się do Starosty [...] (dalej Starosta) o wypłatę odszkodowania za zajęcie pod drogę powiatową, działek położonych w obrębie [...], gm. [...], oznaczony numerami geodezyjnymi: [...],[...],[...]i [...] (k. 1 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr: [...] o pow. [...] m2; [...] o pow. [...]m2; [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, bowiem rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i wydania decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego (k. 2 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] r.) Wojewoda Wielkopolski orzekł, że: 1. działka, oznaczona numerem ewidencyjnym [...], będąca częścią nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] Sądu Rejonowego w [...], stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. P., 2. działki, oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...],[...] i [...], będące częścią nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] Sądu Rejonowego w [...], stanowiące w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. P. i pozostające w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa, stały się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Powiatu [...] jako grunty zajęte pod drogę publiczną o zasięgu powiatowym nr [...]. Wojewoda wskazał, że decyzja ta, po uzyskaniu przymiotu ostateczności, będzie podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Powiatu nieruchomości w niej opisanych (k. 7 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] podjął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Na rozprawie administracyjnej dnia [...] r. J. P. zakwestionował przebieg granicy ustalającej obszar faktycznie zajęty pod drogę i wniósł o odszkodowanie za płot na działce [...] (k. 19-22 administracyjnych). Oględziny w terenie, przeprowadzone dnia [...] r. wykazały, że wydzielona działka [...], znajdująca się między działką nr [...] stanowiącą część jezdni asfaltowej a działką nr [...] na której znajdują się zabudowania J. P., zawiera w swych granicach ogrodzenie i część gruntu użytkowanego przez Stronę i wskazano na konieczność ponownego podziału geodezyjnego (k. 32 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] r. Zarząd Powiatu w [...] zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] r. w części dotyczącej potwierdzenia przejścia z mocy prawa własności działki nr [...], bowiem sporządzony nowy projekt podziału tej działki określił granice gruntu faktycznie zajęte pod drogę (k. 44 akt administracyjnych). Pismami z dnia: [...] r. i [...] r. działający z upoważnienia Starosty Zastępca Kierownika Wydziału [...] Starostwa Powiatowego w [...] zwracała się do Wojewody o informację w sprawie realizacji wniosku Zarządu Powiatu o uchylenie decyzji Wojewody w części (k. 56, 60 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność organów administracji. Napisał, że skarga dotyczy działki o numerze ewidencyjnym [...], jako że status pozostałych działek jest uregulowany. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę kwestii własności działki nr [...], Starosta nie może prowadzić postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, a o wszystkich czynnościach Skarżącego informował. Pismem z dnia [...] r. Sąd wezwał Skarżącego do uzupełnienia, w zakreślonym terminie braku formalnego skargi przez wykazanie, że Skarżący wystąpił do Wojewody z zażaleniem na niezałatwienie sprawy odszkodowania za działkę nr [...] w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa), pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie Skarżący poinformował, że na swe pismo z dnia [...] r. nie otrzymał żadnej odpowiedzi od Wojewody. Skarżący załączył kopię tego pisma i kopię pocztowego potwierdzenia nadania przesyłki listowej z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz "Kpa-komentarz" W. Pr. PWN 1999 s.154). W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej- nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Artykuł 37 § 1 kpa stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kpa służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeśli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w owym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i to w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", W. Pr. 2006, s. 36- 37 uw. 32; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r.- SA/Wr 6/83 - GP 1983, nr 24). Tym samym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W.Pr. LexisNexis, 2008 r. s. 97 uw. 76). Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania (Z. Janowicz- op. cit.- uw. 1 do art. 12 kpa). Pismo Skarżącego z dnia [...] r. do Wojewody spełnia wymogi art. 37 kpa w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. 261/04/2603 ze zm.; k. 22, 23 akt IV SAB/Po 5/09). Odnosząc powyższe uwagi do stanu niniejszej sprawy należy wskazać, że nie może usprawiedliwiać bezczynności Starosty powołanie się przez ten organ w odpowiedzi na skargę na brak "rozstrzygnięcia przez Wojewodę Wielkopolskiego kwestii własności działki [...]" (k. 5 akt IV SAB/Po 5/09). Bezspornie zarówno Zarząd Powiatu jak i działający z upoważnienia Starosty pracownicy starostwa, kolejnymi pismami "przypominali" Wojewodzie o wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] r. w części obejmującej działkę nr [...] (k. 60-59, 56-55, 50, 44-43 akt administracyjnych). Wojewoda nie wszczął jednak postępowania w żadnym z trybów nadzwyczajnych, zatem Starosta nie mógł zawiesić postępowania o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], wszczętego na wniosek z dnia [...] r. Oczekiwanie na rozpoznanie przez Wojewodę wniosku Zarządu Powiatu o uchylenie przez Wojewodę ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] r. nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej bezczynność organu i nie może zwalniać organu z obowiązku przestrzegania terminów określonych w kpa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.5.2009 r. - I SAB/Wa 15/09, dostępny na stronie internetowej NSA). W niniejszej sprawie Starosta związany był ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] r. (art. 16 § 1 kpa) i nie zachodziła żadna przeszkoda dla wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...]. Kognicja Sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu jest ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 lub 4 kpa; czy Strona dopełniła wymogów z art. 37 kpa i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki umorzenia postępowania. Wyznaczając czternastodnodniowy termin Sąd miał na względzie z jednej strony konieczność ewentualnego uzupełnienia oszacowania szkody przez rzeczoznawcę, z drugiej zaś strony – współczesne możliwości komunikacji, trwający ponad rok i cztery miesiące okres bezczynności organu (k. 45- 47 akt administracyjnych) i znikomy obszar owej działki. Należy podkreślić, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić, w jaki sposób winna być rozpatrzona sprawa i nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Zakamycze 2005 s. 342 uw. 2). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 i art. 200 ppsa należało orzec jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/M. Dybowski KB/