IV SAB/Po 53/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa 2. wymierzyć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. grzywnę w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dnia 23 kwietnia 2013 r. A. W. wniósł skargę na przewlekłość postępowania w sprawie, której przedmiotem było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Kontrolując przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Dnia 2 października 2006 r. A. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sz. z [...] września 2002 r. znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurnika o powierzchni 1800 m2 i obsadzie 80DJP na terenie działki nr [...] w miejscowości K. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku odwołującego, decyzję tę utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...]. Na skutek skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 05 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 349/07 uchylił decyzję SKO z dnia [...] maja 2007 r. wskazując, że została ona wydana przez osoby, które brały udział w wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., co stanowiło naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] Kolegium ponownie utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję organu z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. W wyniku autokontroli przeprowadzonej na skutek skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] SKO uchyliło obie wcześniejsze decyzje własne (z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r.). Pismem z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] i [...] Kolegium powiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sz. z [...] września 2002 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] organ odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] wydaną na skutek wniosku odwołującego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 89/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił obie ww. decyzje SKO. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Na skutek wniesionego od ww. decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium, decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak [...], utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2011 r. znak [...]. W wyniku kolejnej skargi A. W. prawomocnym wyrokiem z 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 520/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił obie decyzje SKO. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2012 r. znak [...], działając m.in. na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2002 r. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (pismo z dnia 29 grudnia 2012 r.), z zachowaniem ustawowego terminu, złożył Z. W., działający w imieniu A. W. Pismem z dnia 9 lutego 2013 r. działający w imieniu A. W. Z.W. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zaprzestania bezczynności i działania na zwłokę w przedmiocie wydania decyzji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 520/11 z dnia 15 września 2011 r. W piśmie podkreślono, że terminy załatwiania spraw reguluje art. 35 Kpa, który nie przewiduje możliwości wydłużenia terminu wydania decyzji z powodu "nadmiernej ilości spraw złożonych do Kolegium w stosunku do możliwości orzeczniczych". Skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd stwierdził, że argument dużej ilości spraw wpływających do organu uznać należy za pozbawiony waloru prawnego. Ostateczną decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję organu z [...] grudnia 2012 r. Decyzję tę, wysłaną do Z.W., jako pełnomocnika A. W., odebrała T. W. – żona Z. W. – dnia 11 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r., skarżący, działający przez pełnomocnika, wezwał Kolegium, na podstawie art. 37 § 1 Kpa do usunięcia prawa, wskazując, że wniosek o unieważnienie decyzji Burmistrza został przekazany do SKO 2 października 2006 r., które do dnia 5 kwietnia 2013 r. wniosku nie rozpatrzyło, z naruszeniem art. 35 Kpa. Wnosząc skargę na przewlekłość postępowania Skarżący wskazał, iż wniosek o unieważnienie decyzji złożył 2 października 2006 r. i do dnia wniesienia skargi postępowanie nie zostało zakończone. Podniósł, że przez okres 3 lat organ odmawiał wszczęcia postępowania w sprawie, naruszając art. 157 § 3 Kpa. Jego zdaniem organ naruszał również przepisy Kpa określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym oraz nie stosował się do wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał, że wezwanie do zaprzestania naruszania prawa przesłał do SKO w dniu 05 kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie organu postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego nie było prowadzone przewlekle, a organ nie naruszył w jego toku prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, zm. 1101- dalej Ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia spawy, przytoczonych wyżej w części historycznej uzasadnienia, na podstawie akt administracyjnych. Przebieg zdarzeń procesowych jest w istocie bezsporny nie został zakwestionowany przez SKO, które w odpowiedzi na skargę dokonało jedynie odmiennej oceny tych zdarzeń. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 kpa zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia podania skarżącego w przedmiocie wydania decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego na wstępie przedsięwzięcia. Z art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 § 1 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłość jest nową instytucją wprowadzoną do kpa od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, zm. nr 76, poz. 409). Zgodnie z art. 149 ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, Sąd, w przypadku, o którym mowa w §1, może nadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że na skutek nowelizacji przepisów i wejścia w życie nowej instytucji, bezspornie przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie należy badać od dnia wejścia w życie nowych przepisów, zatem od 11 kwietnia 2011 r. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie przewlekłości, nie zdecydował się na sformułowanie jego definicji legalnej. W uzasadnieniu wskazanego wyżej projektu ustawy nowelizującej poprzestano jedynie na określeniu przewlekłości jako prowadzenia postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", "wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych". W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70, nb 70, 71). Elementem obiektywnym przewlekłości postępowania doktryna zalicza mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 238, nb 4). Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać również określone jako nieefektywne. W ten sposób jest ono pojmowane również w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organów, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Bezczynność natomiast oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; baza orzeczeń NSA). Przechodząc do analizy niniejszej sprawy należy stwierdzić, że oceniając prowadzone postępowanie po 11 kwietnia 2011 r. należy stwierdzić, że było ono rażąco przewlekłe. Nie bez znaczenia dla oceny stanu faktycznego, że kolejne wyroki wydawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zdecydowanie upraszczały postępowanie organowi. Z treści uzasadnienia wyroku z 17 listopada 2010 r. sygn. IV SA/Po 89/10 wynikało jednoznacznie, że Sąd przesądził iż decyzja z [...] września 2002 r. nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Sz. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurnika o powierzchni 1800 m2 i obsadzie 80 DJP położonej na terenie działki nr [...] w K. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Tym samym wykluczono podstawę stwierdzenia nieważności postępowania przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Kolejne postępowanie, które toczyło się w tej samej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu od 6 czerwca 2011 r. do 15 września 2011 r. pod sygn. IV SA/Po 520/11 przesądziło, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 i od 3-6 KPA. W sprawie IV SA/Po 520/11 Sąd wytknął organowi, że od początku postępowania o stwierdzenie nieważności prowadzono postępowanie z "udziałem" osoby zmarłej dnia [...] lipca 2006 r. i w tym zakresie polecił ustalić następców prawnych zmarłego uczestnika, a nadto wskazał na konieczność zbadania przez organ ewentualnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 7 KPA. Akta administracyjne z prawomocnym wyrokiem w sprawie IV SA/Po 520/11 zwrócono organowi 17 listopada 2011 r. Od tej daty do dnia 7 lutego 2012 r. nie podejmowano żadnych czynności, natomiast 7 lutego 2012 r. organ zawiesił postępowanie, które podjął 14 listopada 2012 r. Mimo, że w międzyczasie doszło do wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (02.10.2012 r. – II OSK 1604/12), który podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ przewlekle wykonuje wyrok w sprawie IV SA/Po 520/11 (art. 154 § 1 Ppsa) – po podjęciu postępowania organ dopiero po miesiącu wydał decyzję ([...].12.2012 r.), natomiast po ponownym rozpoznaniu dopiero po przeszło dwóch miesiącach, przy czym co już wspomniano wyżej decyzję tą doręczano prawie przez półtora miesiąca. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i z tych też powodów Sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę w kwocie 3000 złotych (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 Ppsa). Określając wysokość wymierzonej grzywny Sąd, wziął pod uwagę charakter sprawy oraz podjęte w sprawie przez organ działania. Ustalając zaś grzywnę w kwocie 3000 zł, a więc w wysokości mniejszej niż dwukrotnie przeciętne miesięczne wynagrodzenie, Sąd wziął pod uwagę art. 154 § 6 Ppsa powołując się na Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i drugim półroczu 2011 r. (M.P. z 2012 r. poz. 94). W ocenie Sądu, wymierzona grzywna stanowić będzie adekwatną dolegliwość i zapobiegnie podobnej przewlekłości w prowadzeniu postępowania w przyszłości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa. MZ