IV SAB/Po 54/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi A.Ś na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej A.Ś wpis od skargi w kwocie [...] ([...]) złotych IV SAB/Po 54/13 Uzasadnienie W pkt 3 petitum wniesionej do tut. Sądu skargi A.Ś z dnia 25.02.2013r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta Gminy S. z dnia [...].07.2012r. nr [...], a rozpoznawanej pod sygn. IV SA/Po 381/13, A.Ś. wniosła również na podstawie art.149 § 1 i § 2 Ppsa o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy S. grzywny określonej w art.154 § 1, § 2, § 4, § 5 i § 6 Ppsa. Ponieważ tego rodzaju żądanie nie mogło być rozpoznane w postępowaniu dotyczącym odmowy przywrócenia terminu wyłączono je do odrębnego postępowania i zarejestrowano pod sygn. SAB. W piśmie z dnia 29.04.2013r. skierowanym jeszcze o sprawy IV SA/Po 381/13 skarżąca uargumentowała to żądanie tym, że Burmistrz Miasta i Gminy S. bez jej zgody jako uczestnika postępowania wydał kolejną (taką samą) decyzję o warunkach zabudowy w dniu [...].07.2012r. pomimo tego, że przez tut. Sąd w dniu 28.03.2012r. w sprawie IV SA/Po 1289/11 została stwierdzona nieważność poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy właśnie z uwagi na brak zgody skarżącej. W piśmie z dnia 28.04.2013r., także skierowanym jeszcze do sprawy IV SA/Po 381/13 skarżąca doprecyzowała swe żądanie i wskazała, że składa skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Burmistrza Miasta i Gminy S. na podstawie art.149 § 1 i 2 Ppsa. Jednocześnie na podstawie art.149 § 1 Ppsa skarżąca wniosła o wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy S. grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 Ppsa. W kolejnym piśmie z dnia 08.07.2013r. (skierowanym już bezpośrednio do niniejszej sprawy) skarżąca wskazała, że jej skarga na bezczynność i przewlekłość dotyczy postępowania zainicjowanego przez M. i J. S. wnioskiem z dnia 04.04.2012r.a prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy S. pod nr [...], a obecnie pod nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga skarżącej na bezczynność organu jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (a także związanego z ową bezczynnością i przewlekłością wymierzenia grzywny) wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W myśl art.3 § 2 pkt 4 Ppsa sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym co do zasady istniała możliwość rozpoznania skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, a także wymierzenia grzywny na podstawie art.149 § 2 Ppsa, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy prowadzonego na wniosek M. i J. S. z dnia 04.04.2012r. Sąd przyjął również, że skarżąca posiadała interes prawny w rozumieniu art.28 Kpa we wniesieniu rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu skargi. Wprawdzie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy prowadzone było na wniosek M. i J. S., a nie skarżącej, lecz w ocenie Sądu skarżąca miała interes prawny w sprawnym przeprowadzeniu tego postępowania, gdyż jego wynik niewątpliwie wpływał na sposób użytkowania nieruchomości skarżącej, która sąsiaduje z objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nieruchomością M. i J. S. Badanie merytorycznej zasadności skargi na przewlekłość działania organu musiało jednak poprzedzać sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 Ppsa, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa). Stosownie do art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku postępowania przewidują organ wyższego stopnia nad burmistrzem w postaci samorządowego kolegium odwoławczego, wobec tego skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania tego organu winna zostać poprzedzona złożeniem zażalenia do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w trybie art.37 Kpa. Pogląd powyższy znalazł już wyraz w judykaturze. Choćby w wyroku WSA w Lublinie z dnia 22.01.2013r. o sygn. II SAB/Lu 108/12 (publ.LEX nr 1270534) Sąd ten wskazał, że na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 Kpa Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Podkreślić należy, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność jest jedynie złożenie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie to zostanie rozpatrzone oraz niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w razie jego rozpatrzenia. Innymi słowy, dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie złożenia przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia, zaś przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Sąd orzekający w pełni podziela to stanowisko. Z akt sprawy wynika, że wspomniane wyżej zażalenie nie wpłynęło do organu, a zatem skarżąca nie wyczerpała trybu postępowania przed wniesieniem skargi. Sąd w tej kwestii zwracał się z zapytaniem do skarżącej. Skarżąca w piśmie z dnia 21.10.2013r. wskazała, że przed wniesieniem niniejszej skargi wyczerpała tryb określony w art.37 Kpa. Jednakże fakt ten nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych, a także w dokumentach załączonych przez skarżącą do w/w pisma. Z dokumentów tych wynika jedynie, że skarżąca wniosła do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego skargę datowaną na dzień 23.05.2013r., którą GUNB następnie przekazał Wojewodzie W. Pomijając nawet fakt, że skarga ta nie była adresowana do SKO w P. jako organu właściwego do rozpoznania w niniejszym postępowaniu zażalenia w trybie art.37 Kpa podkreślić należy, że skarga adresowana do GUNB została wniesiona już po wniesieniu skargi skarżącej z dnia 25.02.2013r., a zawierającej m.in. rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania. Tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art.52 Ppsa, a mianowicie skarżąca przed wniesieniem skargi do tut. Sądu nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia w postaci zażalenia określonego w art.37 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając skargę za niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 Ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.