IV SAB/Po 59/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skarg Wytwórni E.S. sp. z o.o. w W. na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania Starosty W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargi Decyzją z dnia (...) r. nr (...) (dalej decyzja z dnia (...) r.) Starosta W. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci współrzędnych punktów granicznych działek nr (...),(...) i (...) położonych w obrębie (...) miasta W. i współrzędnych narożników budynków znajdujących się na przedmiotowych działkach, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. W uzasadnieniu Starosta, w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Podaniem wniesionym do Starostwa Powiatowego w W. dnia (...) r., Wytwórnia E. w W. (dalej Wnioskodawca bądź Skarżący) powołując art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip) zwróciła się o udostępnienie w formie pliku komputerowego przesłanego na wskazany adres poczty elektronicznej informacji dotyczących numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych nr (...),(...) i (...) w W. (obręb(...)) za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych oraz numerycznego opisu konturów budynków posadowionych na w/w działkach, wyznaczonych przez prostokątne rzuty na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnych budynków. W odpowiedzi na powyższe podanie, Starosta W. (dalej Starosta) pismem z dnia (...) r., nr (...) (dalej pismo z (...) r.) poinformował Wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu udip. Dane geodezyjne dotyczące granic oraz współrzędnych punktów granicznych, a także współrzędne narożników budynków, są danymi zgromadzonymi w zasobie użytkowym powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Udostępnianie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uregulowane jest szczególnymi przepisami prawa materialnego tj. ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej pgik) i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. nr 49, poz. 493, dalej rozporządzenie z 1999 r.). Żądane przez Wnioskodawcę dokumenty zgromadzone są w zasobie bazowym, udostępnianym tylko na podstawie zgłoszenia pracy geodezyjnej, podmiotom uprawnionym czyli geodetom i firmom geodezyjnym. Pismem z dnia (...) r. Wnioskodawca, powołując art. 16 ust. 1 udip podkreślił, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip następuje w formie decyzji. Pismo z (...) r. nie spełnia wymogu załatwienia sprawy w sposób przewidziany prawem. W odpowiedzi Starosta pismem z dnia (...) r. nr (...) wyjaśnił, że dane geodezyjne dotyczące granic oraz współrzędnych punktów granicznych, a także współrzędne narożników budynków są danymi zgromadzonymi w zasobie użytkowym powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie są one udostępniane w trybie udip. Z uwagi na to, że udostępnienie żądanych przez Wnioskodawcę informacji regulują inne przepisy prawa materialnego, brak było podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia (...) r. Wnioskodawca wskazał, że przykładowy, otwarty katalog danych stanowiących informację publiczną wymieniony został w art. 6 udip. Starosta nie może zasłaniać się, że ma obowiązek udostępniać tylko i wyłącznie informacje wymienione w tym artykule. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji od której przysługuje odwołanie, a nie w formie zwykłego pisma, które nie podlega kontroli instancyjnej. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że żądane przez Wnioskodawcę informacje jako dane stanowiące powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie są informacją publiczną. Starosta nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz zawiadomił jedynie Wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym udip. W związku z kolejnymi pismami Wnioskodawcy dotyczącymi udostępnienia danych powiatowego zasobu geodezyjnego jako informacji publicznej i faktem, że żądane dane informacją publiczną nie są, Starosta decyzją umorzył postępowanie w sprawie. Pismem z dnia (...) r. Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji z dnia (...) r. wskazując, że bazy danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są rejestrami publicznymi. Informacje o udostępnienie których Wnioskodawca wystąpił dnia (...) r. nie mają charakteru niejawnego i nie podlegają ochronie określonej w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Na stronie internetowej geoportal.gov.pl są widoczne współrzędne, tj. informacje publiczne. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) (dalej decyzja z (...) r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej SKO albo Kolegium) na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję z (...) r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało wewnętrzną sprzeczność decyzji z (...) r. Z jednej strony organ I instancji stwierdził, że w przypadku, gdy żądane dane nie są informacją publiczną należy poinformować o tym Wnioskodawcę zwykłym pismem, a z drugiej strony organ I instancji decyzją umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja Starosty nie zawiera uzasadnienia, tj. podania powodów, które legły u przekonania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Kolegium wskazując na to, że tryb z udip nie obejmuje dostępu do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego winien rozważyć, czy dane o udostępnienie których ubiega się Wnioskodawca nie powinny zostać Jemu wydane na podstawie przepisów prawa geodezyjnego. Pismem z dnia (...) r. Starosta zawiadomił Wnioskodawcę, że z uwagi na przekazanie w dniu (...) r. akt sprawy o udostępnienie informacji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) termin ponownego rozpatrzenia sprawy został przedłużony do dnia (...) r. Pismem z dnia (...) r. Wnioskodawca wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa, domagając się rozpatrzenia sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia (...) r. Starosta wyjaśnił, że żądanie Wnioskodawcy jest bezzasadne, a sprawa prowadzona jest zgodnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia (...) r. SKO wezwało Starostę do nadesłania akt sprawy w związku z zażaleniem wnioskodawcy na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie z wniosku z dnia (...) r. Pismem z dnia (...) r. Starosta poinformował Kolegium, że nie ma możliwości przesłania akt sprawy, gdyż znajdują się one w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu, ponieważ tam aktualnie jest prowadzone postępowanie. Pismem z dnia (...) r. Starosta ponownie zawiadomił Wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia (...) r. z uwagi na przekazanie w dniu (...) r. akt sprawy do WSA. W skardze do WSA z dnia (...) r. Skarżący zakwestionował bezczynność Starosty i biurokratyczne prowadzenie postępowania w sprawie, w której SKO decyzją z dnia (...) r. uchyliło decyzję Starosty z dnia (...) r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że na początku stycznia (...) r. udał się do biura Geodezji w Starostwie Powiatowym celem uzyskania informacji o współrzędnych dotyczących należących do Niego gruntów i budynków. Ponieważ w biurze Geodezji odmówiono wglądu do ewidencji gruntów i budynków oraz podania współrzędnych, w dniu (...) r. Skarżący złożył do Starosty wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Skarżącego, informacje o Sp. z o.o. tj. o położeniu budynków oraz granicach gruntów i ich położeniu są informacjami jawnymi. Starosta miał obowiązek udostępnić dane na żądanie podmiotu, którego dotyczy udostępniany zbór danych (art. 24 ust. 5 pkt 1 pgik). Skarżący nie otrzymał żadnej informacji, w jaki sposób może uzyskać informacje z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie Skarżącego kosztami postępowania. W protokole rozprawy z dnia 10 października 2012 r. Skarżący wskazał, że rzeczywiście składając pierwszy ustny wniosek występował o udostępnienie informacji w trybie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i otrzymał na ten wniosek część informacji, natomiast w przedmiotowym wniosku były też informacje, których organ odmówił udzielenia twierdząc, że nie jest to informacja publiczna, a jednocześnie nie dostarczył informacji w trybie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012.270, dalej ppsa) zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają postanowienia art 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była zarzucona Staroście przez Skarżącego bezczynność oraz przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania po wydaniu decyzji przez SKO w dniu (...) r., którą uchylono decyzję Starosty z dnia (...) r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 149 ppsa uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00). W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ppsa, jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego W rozpoznawanej sprawie Starosta nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu udip, podlegającą udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach określonych w przywołanej ustawie. Przepisy ustawy nie naruszają innych ustaw określających zasady dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 udip). Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie, bądź na odmiennych zasadach. Informacje publiczne dzieli się na dwie kategorie: podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Tonik 2002, s. 27). Ograniczenie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 udip nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w tym trybie. Taką właśnie ustawą wprowadzającą odmienny tryb dostępu do informacji publicznej w zakresie numerycznego opisu działek ewidencyjnych za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych oraz numerycznego opisu konturów budynków, zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jest ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. W razie obowiązywania odmiennych regulacji prawnych dotyczących udostępniania określonego rodzaju informacji publicznych, na zasadzie lex specialis mają one pierwszeństwo przed udip, która nie może naruszać szczególnych zasad dostępu do tego rodzaju informacji (patrz wyrok NSA z 20 marca 2012 r, I OSK 2451/11, publ. cbois).Uzyskanie dostępu do informacji publicznej w szczególnym trybie związane jest ze specyfikacją regulacji ustaw szczególnych względem udip oraz odrębnymi wymogami uzyskania tego typu informacji w sposób fachowy i rzetelny. Jeżeli ustawodawca określił szczególne sposoby uzyskiwania określonego rodzaju informacji, zastosowanie ogólnej regulacji udip prowadziłoby do obejścia tych zasad, co mogłoby przełożyć się również na jakość i rzetelność udzielanej informacji publicznej. Szczególny tryb udostępniania danych i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym określony został w przepisach rozdziału 7 pgik (patrz wyrok NSA z 1 października 2010 r., I OSK 1193.10, wyrok WSA w Opolu z 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Op 8/12, wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2012 r., VIII SAB/Wa 23/12, dostępne cbios). Jedną z istotnych różnic między dostępem do informacji publicznej, regulowanej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, jest jej nieodpłatność (art. 7 ust. 2 udip z zastrzeżeniem art. 15). Tymczasem dostęp do informacji zawartej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym jest co do zasady odpłatny (art. 40,41,41b - z zapewnieniem nieodpłatnego wydawania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego podmiotom wymienionym w art. 40 ust. 3 upgk) (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., IV SAB/Po 35/12, dostępne na cbois). W myśl art. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 udip wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog kategorii, co wynika z treści tego przepisu. Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informację wytwarzaną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczący strefy jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., I OSK 2118/11; wyrok NSA z7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., I OSK 155/12, dostępne na cbios). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że Starosta nie pozostaje bezczynny po uchyleniu jego decyzji z dnia (...) r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej przez SKO decyzją z dnia (...) r., ponieważ wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja wydana została niezasadnie. Organ nie miał obowiązku jej wydania, postąpił tak w związku z licznymi pismami Skarżącego i po uznaniu, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Stosownie do art. 16 ust. 1 udip, organ administracji winien wydać decyzje w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz w razie umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 16 ust. 1 udip. Przepis art. 16 ust. 1 udip ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest nadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis 2012., s. 206, UW.1). Zatem całe to postępowanie zarówno przed organem I jak i II instancji było zbędne, skoro tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje dostępu do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego szczebla powiatowego, gromadzonego w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Podkreślić w tym miejscu należy, że Starosta już w piśmie z dnia (...) r. poinformował Skarżącego, że żądane informacje zawarte w podaniu z dnia (...) r. nie stanowią informacji publicznej w świetle ww ustawy i wskazał na szczególny tryb uzyskiwania informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W takiej sytuacji Starosta winien był poprzestać na udzieleniu informacji w tej formie tj. w formie zwykłego pisma procesowego, a nie pod naciskiem Wnioskodawcy wszczynać zbędne postępowanie administracyjne(wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., IV SAB/Po 35/12, dostępne na cbois) W świetle powyższego stwierdzić należało, że Starosta nie dopuścił się bezczynności po uchyleniu jego decyzji przez SKO, bowiem przedmiotowe postępowanie nie powinno zostać w ogóle wszczęte, skoro wniosek Skarżącego z (...) r. nie dotyczył informacji z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej i co więcej został prawidłowo załatwiony pismem Starosty z dnia (...) r. Z tego względu Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.