IV SAB/Po 62/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę Dnia [...] maja 2015r. Skarżący S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta [...], gdyż jak podał, do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia [...] grudnia 2014r. Do skargi dołączył pismo z [...] grudnia 2014r. złożone w Urzędzie Gminy [...] adresowane do Wójta tej gminy w dniu [...] stycznia 2015r. W piśmie tym wskazał, ze dotyczyło ono nieprawdziwych informacji udzielonych firmie [...] przez Wójta gminy na temat statusu własności działki [...]. W piśmie tym wniósł o podanie czy Wójt kłamał w sprawie działki [...] nie udzielając prawdziwych informacji firmie [...], kto jest jej właścicielem i w ten sposób naraził właściciela firmy [...] na brak dojazdu do firmy ponieważ po wyroku NSA korzystnym dla niego zablokuje wjazd na działkę, o której mowa a roszczenia firmy [...] skieruje do Wójta. Podał, że warunkiem przejazdu przez działkę będzie usunięcie Wójta z urzędu i postawienie przed sądem za świadome naruszanie prawa przez Wójta. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi, podając, że tej treści pismo Skarżący wniósł dwukrotnie i otrzymał na nie odpowiedź, złożył również na działanie Wójta w tym zakresie skargę do SKO w [...]. Pierwsze pismo z [...] grudnia 2014r. wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2015r. Wójt udzielił na nie pisemnej odpowiedzi dnia [...] stycznia 2015r. ([...]) podając, że pytania nie dotyczy informacji publicznej, nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 6 u.d.i.p. i są kłamliwą insynuacją. Na pismo z dnia [...] grudnia 2014r., o identycznej treści, które wpłynęło do Urzędu w dniu [...] stycznia 2015r. Wójt udzielił Skarżącemu pisemnej odpowiedzi w dniu [...] stycznia 2015r. ([...]), podając, ze na pismo o tej samej treści udzielił już odpowiedzi pismem o sygnaturze [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Złożenie skargi na bezczynność zasadniczo poprzedzone być musi uprzednim wezwaniem przez Skarżącego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.) Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Wskazać także należy, że Sąd obowiązany jest na wstępie badać, czy wniesienie określonej skargi należy do jego właściwości, albowiem tylko taka skarga może podlegać merytorycznemu rozstrzygnięciu, w przeciwnym razie podlega ona odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) Przedmiotem skargi w przedmiotowej sprawie była bezczynność Wójta w zakresie odpowiedzi na pismo Skarżącego z dnia [...] grudnia 2014r. doręczonego organowi w dniu [...] stycznia 2014r. Ani w piśmie, ani w skardze Skarżący nie wskazał podstawy prawnej swojego żądania. Obowiązek wyjaśnienia zakresu żądania spoczywa, zgodnie z ogólnymi zasadami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013r., poz. 267 ze zm), zwanej dalej kpa wyrażonymi w art. 6 – 9 kpa (zasada praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania i udzielania informacji) na organie. Podanie, zgodnie z art. 63 § 2 i 3 kpa powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom określonym w przepisach szczególnych, powinno być podpisane. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, ze nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). W przedmiotowej sprawie pismo Skarżącego z dnia 29.12.2014r. zawierało wszystkie wskazane w art. 63 § 2 i 3 kpa wymogi formalne. Treść tego żądania wyraźnie wskazywała, że Skarżący domagał się złożenia przez Wójta określonych w tym piśmie wyjaśnień. Nie wymagała więc dodatkowego zobowiązywania Skarżącego do precyzowania wniosku. Skarżący podał, że jego wniosek dotyczy nieprawdziwych informacji udzielonych firmie [...] przez Wójta Gminy na temat statusu własności działki [...]. Domagał się podania, czy Wójt kłamał w sprawie działki [...] nie udzielając prawdziwych informacji firmie [...], kto jest jej właścicielem i w ten sposób naraził właściciela firmy [...] na brak dojazdu do firmy ponieważ po wyroku NSA korzystnym dla niego zablokuje wjazd na działkę, o której mowa a roszczenia firmy [...] skieruje do Wójta. Podał, że warunkiem przejazdu przez działkę będzie usunięcie Wójta z urzędu i postawienie przed sądem za świadome naruszanie prawa przez Wójta. W odpowiedzi na to pismo Wójt dnia [...] stycznia 2015r. ( w terminie 10 dni) odwołał się do odpowiedzi udzielonej przez siebie w piśmie z dnia [...] stycznia 2015r, sporządzonego w terminie 10 dni w odpowiedzi na pismo skarżącego o identycznej treści, również z dnia [...] grudnia 2014r., które wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2015r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015r. Wójt podał, ze informacje, o które wnosił Skarżący są kłamliwą insynuacją i nie stanowią informacji publicznej, nie znajdują się w katalogu zawartym w art. 6 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2014.782), zwanej dalej u.d.i.p. Rzeczą Sądu było rozważenie, czy żądane przez Skarżącego informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu w/w ustawy i czy w ogóle ustawa ta znajduje zastosowanie przy rozpoznaniu wniosku Skarżącego. Jak już wyżej wskazano wniosek Skarżącego dotyczył złożenia przez Wójta wyjaśnień na wskazane w nim okoliczności, nie był wnioskiem o wydanie decyzji czy innego aktu w zakresie dotyczącym indywidualnej sprawy Skarżącego. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek jest odformalizowane. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. U.d.i.p. nie stawia takiemu wnioskowi żadnych szczególnych wymogów. Wniosek może być złożony również ustnie (art. 10 ust. 1 ud.i.p.). Przepisy kpa mają do spraw rozpoznawanych w trybie dostępu do informacji publicznej jedynie w zakresie określonym w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach (i tylko w takich), gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o odstępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2012 poz 270 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 d ustawy), o danych publicznych w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 2a ustawy), stanowiskach w sprawach publicznych zajętego przez organy władzy publicznej i funkcjonariuszy publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4b ustawy), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą - art. 6 ust. 1 pkt 4a i c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jakkolwiek pojecie informacji publicznej rozumiane jest szeroko, nie obejmuje ono wszelkiego typu informacji, których jedyną styczną jest okoliczność, że wiążą się one z osobą wykonującą funkcje w organach zobowiązanych do udzielania informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Żądania Skarżącego, zdaniem Sądu, nie można zakwalifikować jako wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej. Skarżący nie domagał się doręczenia określonych dokumentów, które znajdowały się w dyspozycji organu, danych z posiadanych zbiorów, rejestrów, czy udzielenia informacji w zakresie podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej. Zapytanie czy Wójt Gminy kłamał w określonej sprawie, a tym samym naraził konkretną firmę na brak dojazdu nie mieści się w kategorii informacji publicznej zawartej w u.d.i.p. Określona świadomość, intencje czy stan wiedzy organu, niewłaściwe zachowanie funkcjonariusza wskazywane przez Skarżącego, których wyjaśnienia domaga się w niniejszej sprawie, za taką informację uznane być nie mogą. Wyjaśnienie czy przy realizowaniu zadań konkretnych organów zachowane były zasady praworządności, należytego wykonywania funkcji, dbałości o interes społeczny, obywateli stanowi typową skargę z rozdziału VIII Kpa, dlatego też nie może być rozpoznawana merytorycznie przez Sąd Administracyjny, bowiem nie leży ona w zakresie kognicji tegoż Sądu. Jak wskazano na wstępie zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, wśród których nie ma skarg z rozdziału VIII kpa. Uwzględniając powyższe Sąd odrzucił przedmiotową skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zgodnie, z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. MZ