IV SAB/Po 64/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym skargi P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego postanawia odrzucić skargę P. S. w dniu [...] marca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę dotyczącą przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę w zakresie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przedmiotowa skarga dotyczy ustalenia prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci Aleksandrę, Jakuba oraz Juliana rodzeństwo S. w kwestii rozstrzygnięcia od kiedy w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w 2018 r. w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w W. zostały złożone wnioski o świadczenie wychowawcze na dzieci A. S. ur. [...] r. oraz J. S. ur. [...] r. Dodatkowo w dniu [...] czerwca 2019 r. wniosek o świadczenie wychowawcze został także złożony na 3 dziecko tj. na J. S. urodzonego [...] r. Jak wskazała skarżąca W. Urząd Wojewódzki rozstrzygnął w lipcu 2020 r. sprawę jedynie w zakresie świadczenia rodzicielskiego dotyczącego najmłodszego dziecka J. S.. Jednakże od 2018 r. do dnia dzisiejszego ze względu na wykonywanie pracy przez męża na terytorium [...] pozostaje do rozstrzygnięcia sprawa odnośnie świadczenia wychowawczego i ustalenia od kiedy zachodzą przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Świadczenia te zostały wstrzymane w Polsce, jednakże okresy koordynacji nie zachodzą na siebie z przyznanymi świadczeniami rodzinnymi na terytorium [...], co oznacza, że do dnia ustalenia koordynacji przez WUW w P. pozostałe świadczenia winny być wypłacone przez polską instytucję. Skarżąca wskazała, że w celu ułatwienia sprawy odnośnie ustalenia koordynacji na dzieci tj. A., J. i J. rodzeństwa S. w dniu [...] stycznia 2021 r. wysłała do organu kserokopie decyzji przyznających świadczenia rodzinne przez h. instytucję SVB. Niestety od 2018 r. powyższa sprawa dotycząca ustalenia okresu od kiedy zachodzi koordynacja systemów zabezpieczania społecznego w zakresie świadczeń wychowawczych pozostaje nadal bez rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie wskazując, że w aktach sprawy znajduje się wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...] złożony w dniu [...] sierpnia 2017 r., przekazany przez organ właściwy pismem datowanym [...] września 2017 r. oraz wniosek z dnia [...] czerwca 2019 r., przekazany przez organ właściwy pismem datowanym [...] czerwca 2019 r. Dalej Wojewoda wskazał, że ustalił występowanie koordynacji i pismem z [...] czerwca 2020 r. informuował Stronę o przekazaniu wniosku o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy [...] do właściwej instytucji h. . W dniu [...] czerwca 2020 r. zostaje również wydana decyzja o przyznaniu świadczenia rodzicielskiego. Mając powyższe na uwadze na podstawie informacji, ustalonych na podstawie systemu Emp@tia Wojewoda stwierdził, że, jeżeli chodzi o świadczenie wychowawcze, Strona złożyła w organie właściwym tylko dwa wnioski: na okres zasiłkowy [...] (nr sprawy [...] z datą wpływu [...] kwietnia 2016 r.) oraz na okres zasiłkowy [...] (nr [...] z datą upływu [...] sierpnia 2017 r.).Zatem przedmiot skargi w postaci postępowania na wniosek o świadczenie wychowawcze, złożony w roku 2018 nie istnieje. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody skarga jest bezprzedmiotowa i dlatego powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż z przedłożonego przez organ wyciągu z systemu informacji Emp@tia (karta 23-26 akt) wynika, że brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego z wniosku o świadczenie wychowawcze, złożonego w 2018 r. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę powyższe ustalenie nie prowadzi jednak do odrzucenia skargi. Oceniając przedmiotową skargę zaznaczyć bowiem należy, że o tym, w jakim przedmiocie skargę rozpozna Sąd, decyduje treść skargi. Ponadto każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma (por. postanowienia NSA z dnia: 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II FZ 530/09, LEX nr 580779; 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 833/11, LEX nr 1069194). Skarżąca w skardze podniosła, że przedmiotowa skarga dotyczy ustalenia prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci A., J. oraz J. rodzeństwo S. w kwestii rozstrzygnięcia od kiedy w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] czerwca 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na syna J. S.. Z akt sprawy wynika również, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na syna J. S. i córkę A. S.. Treść samej skargi oraz przesłane akta sprawy wskazują zatem, że przedmiotem wniesionej przez skarżącej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie są, jak wskazano w treści samej skargi, wnioski złożone w 2018 r. lecz wnioski o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci A., J. oraz J. rodzeństwo S.. W tak zakreślonym stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 84). W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że postępowanie z wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na J. S. zostało zakończone decyzją Wojewody z [...] czerwca 2020 r. nr [...] przyznającą na J. S. świadczenie rodzicielskie w formie dodatku dyferencyjnego na okres [...] czerwca 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. w podanych w decyzji kwotach. Z akt sprawy wynika również, że Wojewoda pismem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] poinformował skarżącą, że jej wniosek o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci A. i J. rodzeństwo S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. został przekazany do holenderskiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń ([...]) celem rozpatrzenia od dnia [...] października 2017 r. Opisany stan faktyczny wskazuje, że przedmiotowa skarga na przewlekłość została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Sąd w pełni aprobuje powyższy pogląd NSA wyrażony w ww. uchwale. W kwestii tego, że powołana uchwała składu 7 sędziów NSA może mieć również zastosowanie do skarg na przewlekłość Sąd podziela również stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 101/20 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W stanowisku tym wyjaśniono, że kwestie związane z wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłość) po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, (CBOSA) oraz w postanowieniu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18 (CBOSA). Wprawdzie zarówno powołane uchwała jak i postanowienie odnoszą się do skargi na bezczynność (przewlekłość) organu II instancji, wniesionej już po wydaniu decyzji przez ten organ, a więc decyzji ostatecznej, jednak Sąd podziela stanowisko, że, tezy obu tych rozstrzygnięć można odnieść także do przypadku, w którym przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania, a skarga jest wniesiona po wydaniu przez ten organ decyzji, a więc po zakończeniu postępowania, wobec którego kierowane są zarzuty przewlekłości. Stanowisko takie wynika z założeń, które legły u podstaw podjęcia zarówno uchwały z 22 czerwca 2021 r., jak i postanowienia z 2 września 2020 r., aktualnych również w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie i wpływających na konieczność postawienia wniosków tożsamych z tymi, które wyprowadził NSA w powołanych rozstrzygnięciach. W uchwale z 22 czerwca 2020 r. NSA wskazał, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy: organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłość, jest bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA stwierdził jednoznacznie w omawianej uchwale, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Stanowisko odmienne musiałoby skutkować przyjęciem, że zarówno kilkanaście, jak i kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych przyczyn NSA stwierdził ostatecznie, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności/przewlekłości. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi i przesądza o jej niedopuszczalności. Podkreślić również należy, że formalnie uchwała ta dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, ale zawarte w uzasadnieniu uchwały rozważania mogą mieć również znaczenie dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności". W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskami złożonymi przez skarżącą zostało zakończone ostatecznie decyzją Wojewody z [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz pismem z [...] czerwca 2020 r. nr [...] W związku z zakończeniem postępowań administracyjnych wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co powoduje konieczność odrzucenia skargi na przewlekłość. W sytuacji bowiem, gdy skarga - tak jak w niniejszej sprawie - wniesiona została już po zakończeniu przez organ postępowania, które było skarżone jako przewlekłe, przedmiot kontroli sądowej przestaje istnieć, a tym samym skargę należy uznać za niedopuszczalną (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 101/20, a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Go 29/19 - CBOSA). Wobec tego Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.