IV SAB/Po 69/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności - wydania decyzji, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w dokonaniu czynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala, 5. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem 0/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 20 maja 2015r. Z. W. (zwany dalej Skarżącym, Wnioskodawcą), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza [...] w załatwieniu wniosku z dnia 11 lutego 2015r. o ustalenie warunków zabudowy. W skardze wniósł o : 1. wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza [...] w przedmiotowej sprawie, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2. uwzględnienie skargi na bezczynności Burmistrza [...] i zobowiązanie Burmistrza [...] do załatwienia sprawy w określonym przez WSA terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza [...] w trybie autokontroli, 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie – bezczynność – miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie Burmistrzowi [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. zasądzenie od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 357 zł (wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł (1x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł) Podał, że naruszone zostały przepisy art. 12 i art. 35 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu podał, że w dniu 11 lutego 2015r. złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku [...]. Do dnia [...] kwietnia 2015r., tj. przez okres dwóch miesięcy organ sprawy nie załatwił, dlatego też skarżący wniósł do SKO w [...] zażalenie na bezczynność Burmistrza [...] (wpływ do SKO w [...] w dniu [...] kwietnia 2015r.), które do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpatrzone. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że Skarżący w dniu [...] lutego 2015r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wszczął postępowanie, w trakcie którego wnioskodawca na wezwanie uzupełnił wniosek. Projekt decyzji o warunkach zabudowy poddany był również uzgodnieniom z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz z Wielkopolskim Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Poznaniu. Skarżący w dniu [...] kwietnia 2015r. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na bezczynności Burmistrza [...], które postanowieniem w dniu [...] maja 2015r. nie stwierdziło bezczynności organu. Burmistrz wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu [...] maja 2015r. Z załączonych przez organ akt administracyjnych wynikało, że dnia [...] lutego 2015r. Z. W. złożył w Urzędzie Miasta i Gminy [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2015r. Burmistrz [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i pouczył o przysługujących prawach. Pismami z dnia [...] lutego 2015r. dwie osoby zgłosiły zastrzeżenia do inwestycji. Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2015r. zwrócił się do Burmistrza o wyjaśnienie przyczyn uznania za strony postępowania wskazanych w piśmie osób. Burmistrz odpowiedział na to pismo dnia [...] marca 2015r. Pismem z dnia [...] marca 2014r. Burmistrz wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku przez nadesłanie właściwej, zgodnej z przepisami mapy. Skarżący wniosek uzupełnił [...] marca 2015r. Wniosek Skarżącego został przekazany do Burmistrza wraz z analizą funkcji i cech zabudowy oraz projektem decyzji w dniu [...] marca 2015r. Dnia [...] kwietnia 2015r. Skarżący wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] na bezczynność Burmistrza [...]. W dniu [...] maja 2015r. Burmistrz powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami. W dniu [...] maja 2015r. zostały zgłoszone zastrzeżenia do projektu przez dwie osoby. [...] maja 2015r. projekt decyzji został przesłany na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do uzgodnienia Wielkopolskiemu Urzędowi Ochrony Zabytków w Poznaniu i Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Poznaniu . Dnia [...] maja 2015r. decyzja została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność i przewlekłość postępowania dotyczy kwestii rozpoznania przez organ wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy. Przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 Ppsa, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kpa. Stosownie do art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa , w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy skarżący przed wniesieniem skargi wystosował zażalenie, które zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Celem skargi na bezczynność jak i przewlekłość postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 a ppsa. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach Kpa, przewidziane dla załatwiania spraw. Skargę na bezczynność można wnieść aż do czasu załatwienia przez organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Jeżeli organ wydał decyzje przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania, iż organ pozostaje w bezczynności i nie bada się wówczas w ogóle kwestii bezczynności. W przedmiotowej sprawie w tym samym dniu, w którym została wniesiona skarga organ wydał decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku [...]. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 sierpnia 2013r., sygn. IV SAB/Po 63/13 ponieważ w prawie polskim – w świetle ogólnej reguły wysłowionej w art. 111 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późń. z.), a znajdującej odpowiednie zastosowanie także na gruncie procedury administracyjnej (por. art. 57 § 1 kpa) oraz sądowoadministracyjnej (art. 83 § 1 p.p.s.a.) – najkrótszą jednostką czasu (obliczeniowa) jest "dzień" rozumiany jako doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis), to czynności wykonane w tym samym dniu przychodzi uznawać za dokonane jednocześnie. Z uwagi na powyższe, w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć, że w chwili wnoszenia skargi przez Skarżącego sprawa wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie była jeszcze przez Burmistrza załatwiona (równolegle dopiero "stawała się" załatwioną), a więc stan bezczynności organu jeszcze nie ustał. Zarazem nie ulega wątpliwości, że stan ten ustał przed wydaniem niniejszego wyroku. Skarga na bezczynność organu była rozpatrywana przez Sąd już po zakończeniu postępowania administracyjnego objętego skargą. Tym samym znalazł tu zastosowanie art.161 §1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż żądanie skargi w zakresie jej pkt 2 stało się w ocenie Sądu orzekającego bezprzedmiotowe. Burmistrz do chwili wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie wydał bowiem decyzję merytoryczną. Tym samym zobowiązywanie go do wydania decyzji merytorycznej stało się zbędne. Dlatego też w pkt 1 niniejszego wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ten tok rozumowania Sądu znalazł też potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26.11.2008r. wydanej pod sygn. I OPS 6/08. (publ. CBOSA) Uchwała ta ma moc wiążącą dla Sądu. Stwierdzono w niej mianowicie, że przepis art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1 -4a P.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wydanie przez organ wspomnianej wyżej decyzji dnia 20 maja 2015r. i doręczenie jej już po wniesieniu skargi do tut. Sądu nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia , czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.), a tym samym czy w ogóle miała ona miejsce. oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić więc nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a. prowadziłaby bowiem do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji. Bowiem brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdza, iż Burmistrz w dacie złożenia skargi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy, w sposób, który nie uzasadniałby złożenia skargi na bezczynność. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wymagało dokonania uzgodnień w myśl art. 60 ust. 1 w zw.z art. 54 ust. 4 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymagało również dokonania analizy cech i funkcji oraz uzupełnienia przez Skarżącego wniosku przez dołączenie prawidłowej mapy. Nie jest więc sprawą, która może być załatwiona niezwłocznie w rozumieniu art. 35 § 2 kpa. Nie jest również sprawą szczególnie skomplikowana wymagającą dwóch miesięcy z art. 35 § 3 kpa. W ocenie sądu termin do załatwienia przedmiotowej sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego wynosi zgodnie z art. 35 § 3 kpa miesiąc. Dla tego typu spraw ustawodawca nie przewidział innych terminów niż te, które są wskazane w kpa. Termin ten w niniejszej sprawie rozpoczął bieg w dniu [...] lutego 2015r., to jest w dniu wpływu do urzędu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i do dnia wniesienia skargi na bezczynność, tj. do dnia [...] maja 2015r, decyzja kończąca postępowanie (ani inne rozstrzygnięcie) zainicjowane wnioskiem nie została wydana (a była wydawana). Analiza podejmowanych przez organ czynności wskazuje, że organ wszczął postępowanie niezwłocznie i zawiadomienia o wszczęciu postępowania wydał już następnego dnia, zakreślając w nim termin 7 dni na składanie wniosków. Wnioski te wpłynęły w dniu [...] lutego 2015r. Dopiero w dniu [...] marca 2015r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, które Skarżący uzupełnił w zakreślonym terminie. W okresie pomiędzy wezwaniem do uzupełnienia braków a wszczęciem postępowania miała więc miejsce bezczynność. Analizę cech i funkcji przesłano organowi w dniu [...] marca 2015r. a dopiero w dniu [...] maja 2015r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, doręczono projekt decyzji. [...] maja 2015r. projekt decyzji został wysłany celem uzgodnień do właściwych organów. Nawet przy uznaniu, że z uwagi na złożone przez Skarżącego w dniu 1[...] kwietnia 2015r. zażalenie na bezczynności i obowiązek przesłania akt do SKO organ z przyczyn od siebie niezależnych nie mógł podejmować czynności (art. 35 § 5 kpa) pomiędzy otrzymaniem projektu decyzji z analizą funkcji a dokonaniem uzgodnień również (w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2015r.) były okresy bezczynności. W okresach tych organ nie zawiadomił Skarżącego, zgodnie z wymogami z art. 36 kpa o przyczynach zwłoki. Z tych względów orzeczono jak w pkt 2 wyroku stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności. Rozważając kwestię czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów art. 35 w zw. z art. 12 kpa ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Organ rozpoznawał sprawę z krótkimi okresami bezczynności, nie wykazywał lekceważenia swoich obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy w odpowiednim terminie. Wprawdzie decyzja została wydana po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku, zamiast po miesiącu ale w tym okresie miały też miejsce zdarzenia skutkujące wstrzymanie terminów, a to okres od [...] do [...] marca, kiedy Skarżący uzupełniał wniosek, okres od [...] kwietnia do [...] maja, kiedy akta znajdowały się w SKO celem rozpoznania zażalenia na bezczynności wniesionego przez Skarżącego, okres między [...] a [...] marca 2015r. kiedy organ oczekiwał na sporządzenie analizy cech i funkcji zabudowy. Z tych względów Sąd uznał, że nie miało miejsce rażące naruszenie prawa (art. 149 § 1 zd 2 p.p.s.a.), nie było również podstaw do orzeczenia grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i dlatego w pkt 3 wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa a w pkt 4 w zakresie żądania nałożenia na organ grzywny oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw.z 205 p.p.s.a. Do kosztów należnych Skarżącemu od organu w łącznej kwocie 357 zł wliczono uiszczony przez Skarżącego wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) w wysokości 240 zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.