IV SAB/Po 73/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. M. W. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w przedmiocie samowoli budowlanej postanawia : 1. umorzyć postępowanie, 2. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na rzecz Stowarzyszenia Z. M. W. R. kwotę (...) złotych ( trzysta pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1-sentencja wyroku Pismem z dnia (...) r. Stowarzyszenie Z.M.W.R. (dalej stowarzyszenie) reprezentowane przez pełnomocnika wniosło o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania oraz dopuszczenie do udziału na prawach strony w sprawie legalności i prawidłowości zjazdu z drogi przy ul. O. do firmy "D." S.A. (dalej spółka) w R., gm. S. Pismem z dnia (...) r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej Inspektor Powiatowy bądź PINB) wezwał na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) pełnomocnika stowarzyszenia do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia (...) r. tj. statutu, dokumentu stanowiącego o zarejestrowaniu stowarzyszenia oraz dokumentu, z którego wynikałby sposób reprezentacji stowarzyszenia. Pismem z dnia (...) r. PINB na podstawie art. 61 § 4 kpa zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanego zjazdu (dz. nr ewid.(..), (...), (...), (...), (...), (...) (...)) z drogi publicznej przy ul. O.w R., gm. S. i jednocześnie zawiadomił o fakcie nie załatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy tj. nie później niż do dnia (...)r. z uwagi na potrzebę zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, w tym przeprowadzenia kontroli na nieruchomości. Pismem z dnia (...) r. pełnomocnik stowarzyszenia złożył zażalenie na bezczynność PINB i wniósł o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie, podjecie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że nie załatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na wezwanie z dnia (...) r. pełnomocnik stowarzyszenia pismem z dnia (...) r. nadesłał żądane dokumenty. Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...).(...) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Inspektor Wojewódzki bądź WINB) na podstawie art. 37 § 2 w związku z art. 123 § 1 kpa odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu dla załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż PINB pismem z dnia (...) r. poinformował o nie załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, wyznaczając nowy termin jej załatwienia na dzień (...) r. Miesięczny termin na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa, zgodnie z treścią tego przepisu liczony jest od dnia wszczęcia postępowania, które w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu (...) r. W związku z tym organ Inspektor Powiatowy dochował zasady wyrażonej w art. 36 § 1 kpa. Postanowieniem z dnia (...) r.. nr (...) PINB na podstawie art. 31 § 2 kpa w związku z art. 123 kpa dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wykonanego zjazdu (dz. nr ewid (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...)) z drogi publicznej przy ul. O.w R., gm. S. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) PINB na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie wykonanego zjazdu (dz. nr ewid. (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...)) z drogi publicznej przy ul. O. w R., gm. S. Pismem z dnia (...) r. pełnomocnik stowarzyszenia wniósł skargę na bezczynność PINB wskazując, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ minęły dwa miesiące a organ nie tylko sprawy nie załatwił, ale wbrew ustaleniom WWIN zawartym w postanowieniu z dnia (...) r. nie zawiadomił o nie załatwieniu sprawy w terminie, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie doręczył pisma informującego w ogóle o wszczęciu jakiegokolwiek postępowania. Jedynym pismem doręczonym stronie przez PINB było wezwanie do uzupełnienia braków formalnych z dnia (...) r. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa. PINB po wszczęciu postępowania z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyznaczył termin załatwienia sprawy. Natomiast żądanie przeprowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego połączono z wnioskiem o udział w postępowaniu na prawach strony, co wymusiło, konieczność uzupełnienia wniosku. Postępowanie administracyjne zakończono wydaniem decyzji, jak zostało to wskazane w zawiadomieniu przesłanym stronom. Ponadto strony, w tym skarżące stowarzyszenie, przed wydaniem decyzji zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "przepis art. 161 §1 pkt 3 ppsa ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Uzasadniając stanowisko przyjęte w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na następujące rozwiązania prawne. Po pierwsze, do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 ppsa). Z tym momentem organ administracji staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Ponadto z dniem doręczenia skargi organowi powstaje uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Nie budzi kontrowersji stanowisko, że sprawa sądowoadministracyjna kończy się na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracji w trybie autokontroli. Jeżeli stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, by nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. I już to jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności. Po drugie, stosownie do treści art. 149 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa zobowiązuje organ do wydania w oznaczonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego dla ich wydania. Po trzecie, za takim stanowiskiem przemawiają względy wykładni systemowej. W razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 ppsa skarżący ma możność ubiegania się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 201 § 1 ppsa) (patrz: postanowienie NSA z 01 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1145/09, (opubl. cbois.nsa.gov.pl)) W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie czy Inspektor Powiatowy pozostawał w bezczynności i kiedy ewentualnie bezczynność ta ustała. Poza sporem pozostaje fakt, iż w niniejszej sprawie w dniu złożenia skargi pełnomocnik skarżącego stowarzyszenia wiedział o wydanym w dniu (...) r. postanowieniu Inspektora Wojewódzkiego odmawiającym Inspektorowi Powiatowemu dodatkowego terminu załatwienia sprawy, bowiem powołuje się na nie w skardze. Jednakże dalej podaje, iż jedynym pismem jakie otrzymał od organu było wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wszczęcie postępowania. Z akt sprawy wynika jednak, że postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia (...) r. pełnomocnik stowarzyszenia otrzymał w dniu złożenia skargi tj. w dniu (...)r. (k. 10, k. 52 akt sąd., k. 28 akt adm.). W niniejszej sprawie, w świetle poczynionych ustaleń, należało stwierdzić, iż w dniu składania przedmiotowej skargi organ pozostawał w bezczynności, ponieważ przez blisko dwa miesiące nie podjął żadnych działań naruszając terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 i 36 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, iż od momentu złożenia wniosku przez pełnomocnika stowarzyszenia o wszczęcie postępowania do momentu podjęcia pierwszej czynności minęły prawie dwa miesiące, bowiem pierwszą czynnością w przedmiotowej sprawie było zawiadomienie organu skierowane tylko do spółki o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia (...) r. oraz wezwanie stowarzyszenia ( z tego samego dnia) do usunięcia braków formalnych wniosku (k. 14 i 15 akt adm.). Przepisy ppsa nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (por. Tadeusz Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005 r., str. 86). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1987 r, SAB 23/87 (ONSA 1988, nr 1 poz. 13) przyjął, że z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ ten nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwianiu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd ocenia sprawę bezczynności według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy. W tej dacie tj. w dniu (...) r. r. stan bezczynności jednak już nie istniał, ponieważ Inspektor Powiatowy w dniu (...) r. załatwił sprawę w formie decyzji umarzając postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe i doręczając ją pełnomocnikowi stowarzyszenia w dniu (...) r. (k. 40 akt adm.). Z powyższych względów skarga pełnomocnika stowarzyszenia nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w dacie zamknięcia rozprawy Inspektor Powiatowy nie pozostawał już w bezczynności, co w świetle powołanych i wskazanych okoliczności daje podstawy uzasadniające umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując skargę na bezczynność organu Sąd nie był uprawniony do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wskazanej decyzji, gdyż należy to dopiero do odrębnej drogi procesowej. Z tych względów Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak sentencji postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 ppsa.