IV SAB/Po 75/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Policji do udostępnienia informacji publicznej opisanej we wniosku z dnia 8 kwietnia 2024 roku w terminie 14 dni od daty zwrotu przez Sąd akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. S., pismem z dnia 2 maja 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zażądał zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego Policji do niezwłocznego udostępnienia mu dokumentu, tj. oświadczenia Policji z dnia 22 stycznia 2024 roku, o którym mowa w uzasadnieniu do uchwały Sejmiku Województwa W. nr [...] z dnia 26 lutego 2024 roku. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Komendant Policji, pismem z dnia 22 kwietnia 2024 roku, w odpowiedzi na wniosek z dnia 8 kwietnia 2024 roku, poinformował skarżącego, że oryginał dokumentu o który wnioskował skarżący w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej powinien znajdować się w dyspozycji jego adresata, tj. Wicemarszałka Województwa W. W. J.. W ocenie skarżącego oświadczenie Policji z dnia 22 stycznia 2024 roku stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach ogólnych. Skarżący wystąpił o udostępnienie dokumentu do podmiotu, który go wytworzył. Postępowanie skargowe prowadzone przez Marszałka Województwa W. pozostaje bez wpływu dla realizację obowiązku udostępnienia informacji publicznej, który ciąży na Komendancie Wojewódzkim Policji. Brak udostępnienia żądanego dokumentu stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Komendant Policji, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zażądał oddalenia skargi z uwagi na jej bezzasadność. Organ wyjaśnił, że nie pozostaje bezczynny, gdyż w przewidzianym prawem terminie, pismem z dnia 22 kwietnia 2024 roku, udzielono skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie informacji, podmiot zobowiązany ignoruje wniosek. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie występuje. W ocenie organu nie można zarzucić mu bezczynności z tego względu, że w ustawowym terminie nie udostępnił żądanego dokumentu. Podmiotem "legitymującym się do udostępnienia żądanego dokumentu" jest organ prowadzący postępowanie skargowe. Marszałek Województwa w zakresie prowadzonych czynności, tj. na potrzeby prowadzonego postępowania skargowego, zwrócił się do komendanta wojewódzkiego, z zapytaniem czy nagranie przekazane z Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego zostało zanonimizowane. Decydentem tego czy sporny dokument należy udostępnić jest podmiot, który prowadzi postępowanie skargowe. To, czy dany dokument należy udostępnić regulują przepisy szczególne, w tym przypadku przepisu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Nie może budzić wątpliwości, że akta postępowania skargowego są dokumentami o charakterze wewnętrznym i nie można ich utożsamiać z aktami postępowania administracyjnego (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2005r. o sygn. akt I SAB 334/03). Wobec przyjętej linii orzeczniczej, której teza sprowadza się do uznania, że zgromadzone w ramach postępowania skargowego dokumenty mają walor dokumentu wewnętrznego, wyłączona została możliwość stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego organ uznał, że brak podstaw udostępnienia żądanego dokumentu przemawia fakt, iż skarżący nadużywa publicznego prawa podmiotowego. Z lektury uzasadnienia uchwały Sejmiku Województwa W. nr [...] z dnia 26 lutego 2024 roku wynika, że pomiędzy skarżącym a Dyrektorem WORD w P. powstał konflikt o charakterze prywatnym, którego skutkiem jest chociażby postępowanie w sądzie pracy. Nie można ponad wszelką wątpliwość wykluczyć, że zwrócenie się z wnioskiem o udostępnienie dokumentu służyć będzie jedynie prywatnemu, indywidualnemu celowi wnioskodawcy. Wówczas dana informacja, chociażby publiczna nie powinna być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022, poz. 902; dalej w skrócie "u.d.i.p.") przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej. Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga okazała się uzasadniona. Analiza treści skargi, odpowiedzi na skargę, a także analiza dokumentacji włączonej do akt administracyjnych wskazuje jednoznacznie, że pomiędzy stronami (skarżącym a organem) nie ma sporu, co do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. W dniu 8 kwietnia 2024 roku, za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący wystąpił do Komendanta Policji z żądaniem przesłania na podany adres poczty elektronicznej kopii oświadczenia Policji z dnia 22 stycznia 2024 roku, o którym mowa w uchwale Sejmiku Województwa W. nr [...] z dnia 26 lutego 2024 roku. Skarżący zaznaczył, ze chodzi o oświadczenie w sprawie zanonimizowanego materiału wideo przesłanego do Komendanta Policji przez Dyrektora WORD w P.. Komendanta Policji, w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 22 kwietnia 2024 roku (przesłane na podany adres poczty elektronicznej tego dnia o godz. 15.20), wskazał, że oryginał dokumentu, o którym mowa we wniosku powinien znajdować się w dyspozycji adresata dokumentu, tj. Wicemarszałka Województwa W. W. J.. Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił, że żądany dokument został sporządzony na potrzeby postępowania skargowego prowadzonego przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji Sejmiku Województwa W.. Zaznaczył przy tym, że do postępowania skargowego (uregulowane w Dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego) nie ma zastosowanie art. 73 § 1 K.p.a., który normuje zagadnienia związane z prawem wglądu stron postępowania jurysdykcyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym rozstrzygnięciem, ale zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Właściwym do udostępnienia wnioskowej informacji jest Organ prowadzący postępowanie skargowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Komendant Wojewódzki Policji niewątpliwie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Pomiędzy stronami wydaje się bezsporne, a w ocenie Sądu oczywiste, że włączone do akt administracyjnych pismo Komendanta Policji z dnia 22 stycznia 2024 roku spełnia ustawowe warunki dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz ust. 2 u.d.i.p. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Należy więc uznać, że sporne pismo jest dokumentem urzędowym zarówno z punktu widzenia podmiotu, który je wytworzył, tj. Komendanta Policji, jak i Sejmiku Województwa W., jako podmiotu prowadzącego postępowanie skargowe. Komendant Wojewódzki Policji trafnie dostrzega, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu rozumianej jako "milczenie wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej". Podanie o udzielenie informacji publicznej wpłynęło do Organu w dniu 8 kwietnia 2024 roku. Dowody włączone do akt administracyjnych potwierdzają jednocześnie, że w ostatnim dniu czternastodniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. skarżony organ ustosunkował się do treści żądań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe nie stanowi jednak o konieczności oddalenia skargi, gdyż organ nie udostępnił żądanego dokumentu. W konsekwencji niezbędne jest dokonanie oceny legalności stanowiska Organu w odniesieniu do powodów, które w ocenie Komendanta przesądziły o braku udzielenia żądanej informacji, de facto odmowie przesłania kopii pisma. Niewątpliwie przystępując do realizacji obowiązku udzielenia informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia powinien uwzględniać, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Jednak do przyjęcia stanowiska o niezasadności skargi nie przekonuje argumentacja, iż kwestię udostępnienia spornego dokumentu regulują przepisy szczególne, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), a decydentem w kwestii tego, czy sporny dokument należy udostępnić jest podmiot, który prowadzi postępowanie skargowe. Na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy uznać należy, że sporny dokument jest w posiadaniu jego wytwórcy, tj. Komendanta Policji, jak i w posiadaniu Sejmiku Województwa W., czy też Marszałka Województwa W.. Skoro jest tak jak wskazano powyżej, to dostrzegać należy, że każdy z wymienionych podmiotów jest obowiązany udostępniać posiadane informacje publiczne. O tym, wobec którego z tych podmiotów zaktualizuje się ustawowy (generalny i abstrakcyjny) obowiązek udostępnienia informacji publicznej rozstrzyga podmiot żądający udzielenia informacji publicznej dokonując wyboru organu poprzez złożenie wniosku. O zasadności odmowy udostępnienia kopii spornego dokumentu nie stanowi argumentacja odwołująca się do poglądu, że akta postępowania skargowego to dokumenty wewnętrzne, a postępowanie skargowe prowadzi Sejmik Województwa W.. Organ trafnie odwołuje się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, że kwestię dostępu do akt postępowania skargowego rozstrzygać należy na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Dostrzegać jednak należy, że przedmiotem wniosku skarżącego nie jest udostępnienie akt administracyjnych postępowania skargowego. Wynika to z treści wniosku oraz znajduje potwierdzenie w oznaczeniu adresat żądania udostępnienia informacji publicznej, który przecież nie prowadzi postępowania skargowego. Stąd o trafności odmowy przekazania kserokopii spornego dokumentu nie może przesądzać argumentacja wskazująca na inny podmiot, jako decydenta w kwestii udostępnienia akt postępowania skargowego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że do postępowania skargowego (Dział VIII K.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 § 1 K.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Dokumenty wytworzone w tym postępowaniu są jednak dokumentami urzędowymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o informacji publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 4a tej ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ administracji nastąpi poprzez wydanie decyzji (art. 16 ust. 1). Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że organy administracji, w odniesieniu do dokumentów wytworzonych w postępowaniu skargowym rozstrzygają kwestię dostępu do tych dokumentów poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej lub wydanie aktu administracyjnego (wyrok NSA z 28.02.2014 r., II OSK 2729/13, LEX nr 1569060). O zasadności odmowy udostępnienia kopii spornego dokumentu nie przesądza argumentacja odwołująca się do tezy, że sporny dokument ma charakter dokumentu wewnętrznego. Nie może budzić wątpliwości, że sporny dokument nie jest fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności Komendanta Policji, lecz zawiera oświadczenie wiedzy tego organu oraz został skierowany do pomiotu zewnętrznego. Tymczasem dokument wewnętrzny to dokumentem urzędowym, który ma elementy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył, i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (A. Piskorz-Ryń, J. Wyporska-Frankiewicz [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, art. 1). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dokument wewnętrzny jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (wyrok NSA z 8.03.2023 r., III OSK 7293/21, LEX nr 3503061). Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że żądanie przekazania kopii dokumentu zostało złożone w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej. Taki argument pojawił się dopiero w odpowiedzi na skargę i został sformułowany w sposób, który nie pozwala stwierdzić zaistnienia przesłanek nadużycia prawa. To, że skarżony organ nie jest w stanie wykluczyć/ocenić tego, czy zwrócenie się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "służyć będzie jedynie prywatnemu, indywidualnemu celowi wnioskodawcy" w żadnym zakresie nie dowodzi stanu korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej dla realizacji celów niezgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznych. Pozostawanie w sporze pracowniczym z Dyrektorem Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w P. per se również nie dowodzi działania dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że Komendant Policji bez usprawiedliwionych prawnie powodów nie wykonał obowiązku przekazania skarżącemu kopii dokumentu stanowiącego oświadczenie tego Organu z dnia 22 stycznia 2024 roku. Sąd nie dopatrzył się przy tym, aby zaniechanie organu miało cechy rażącego naruszenia prawa. Organ w terminie powiadomił skarżącego o własnym stanowisku w sprawie. Brak jest podstaw faktycznych do formułowania oceny, że stan bezczynności spowodowany był celowym, lekceważącym względem strony, działaniem organu. Skarżący nie żądał, a Sąd nie ujawnił z urzędu, podstaw do stosowania innych środków prawnych ustanowionych w celu zwalczania bezczynności organów administracji publicznej. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zobowiązał Komendanta Policji do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 wyroku), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd rozstrzygał na podstawie art. 200 oraz 210 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł).