III OSK 7293/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 70/21 w sprawie ze skargi M. R. na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 70/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R., zobowiązał Prokuratora Rejonowego [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku M. R. z dnia 27 lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: M. R. w dniu 27 lutego 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Prokuratora Rejonowego [...] z wnioskiem o udostępnienie tzw. wykazu dokumentów z akt prawomocnie zakończonego postępowania w sprawie toczącej się przed Prokuraturą Rejonową [...] (sygn. akt: [...]). W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 9 marca 2021 r. (znak [...]) organ stwierdził, że "wniosek ten załatwia się odmownie". Następnie w dniu 10 marca 2021 r. M. R. wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną, wskazując, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego w niniejszej sprawie ograniczają się do dwóch okoliczności: 1. wnioskiem z dnia 27 lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do Prokuratora Rejonowego [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykazu dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy [...]. 2. w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 9 marca 2021 r. poinformowano skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem wniosek załatwia się odmownie. Tak więc istota sporu sprowadza się do ustalenia czy wykaz dokumentów znajdujących się w aktach postępowania prokuratorskiego stanowi informację publiczną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę podzielił stanowisko innego składu WSA w Krakowie przedstawione w wyroku z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. II SAB/Kr 63/20: "(...) skoro organ, jako prowadzący postępowanie przygotowawcze dysponuje aktami tego postępowania, to znajduje się w posiadaniu danych publicznych objętych wnioskiem, które po ich zanonimizowaniu, powinny były zostać udostępnione skarżącemu. Sporządzenie żądanego wykazu powinno zaś poprzedzać wykonanie czynności technicznej, polegającej na zewidencjonowaniu zgromadzonych w tych aktach dokumentów. Zatem wnioskowana informacja w postaci wykazu dokumentów, zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, posiada walor informacji publicznej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29.10.2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 88/19)". W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że żądana przez skarżącego informacja miała walor informacji publicznej, a zatem sprawa powinna zostać załatwiona poprzez wydanie aktu lub podjęcie czynności – do czego Sąd zobowiązał Prokuratora w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ponieważ do dnia wyrokowania sprawa nie została załatwiona, w pkt II wyroku Sąd uznał, że Prokurator pozostaje w bezczynności. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a., WSA w Krakowie doszedł do wniosku, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, w zakreślonym ustawą terminie udzielił odpowiedzi, choć niewłaściwie zakwalifikował żądaną przez skarżącego informację. W zaistniałej sytuacji nie można uznać, że wniosek został zignorowany, a zaniechanie ze strony organu było wyrazem złej woli i lekceważenia skarżącego. Powyższa ocena skutkowała oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 1b P.p.s.a. W dniu 3 września 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Prokurator Rejonowy [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wykaz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego stanowi informację publiczną, podczas gdy wykaz ten jest tożsamy z "metryczką sprawy", która stanowi dokument wewnętrzny, a jednocześnie w sposób bezpośredni prowadzi do nadużycia prawa do informacji publicznej, umożliwiający de facto wnioskodawcy zapoznanie się z aktami postępowania karnego w zainicjowanych przez niego sprawach; 2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia uzyskanie informacji znajdujących się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego; 3. art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawo do informacji publicznej ma charakter bezwzględny i nie podlega ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Nie zasadny jest zarzut obrazy przez WSA w Krakowie art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawo do informacji publicznej ma charakter bezwzględny i nie podlega ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie wyraził takiego stanowiska, ponieważ kwestia ewentualnej oceny, czy żądany przez wnioskodawcę wykaz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie powinien zostać udostępniony ze względu na ochronę praw i wolności osób wymienionych w tym wykazie w ogóle nie była przedmiotem rozważań WSA w Krakowie. Również organ, zarówno w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 27 lutego 2020 r. (k. 4-6 akt sądowoadministracyjnych sprawy) jak i w odpowiedzi na skargę (k. 8-13 akt sądowoadministracyjnych sprawy) w ogóle nie wskazywał, że w wykazie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy mogą znajdować się dane, które naruszają prawa lub wolności innych osób. Dodać na marginesie należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "w ustępie 1 art. 61 Konstytucji RP określono powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności określonych w nim podmiotów. Korelatem tego prawa podmiotowego jest, spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej, obowiązek udzielania określonych informacji o działalności instytucji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, natomiast ust. 3 wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa. Obywatelskie prawo do informacji nie ma zatem charakteru bezwzględnego. Ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa)" (wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1804/15; z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2687/17, tak też M. Adamczyk, Dostęp do informacji publicznej w praktyce jednostek organizacyjnych prokuratury w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Studia Prawnoustrojowe UWM, nr 50, rok 2020, s. 7). Tak więc prawo dostępu do informacji publicznej może być ograniczone ze względu na inne dobra chronione prawem, w tym zakresie jednak ograniczania te statuuje art. 5 u.d.i.p., który jednak nie został powołany w skardze kasacyjnej. Zasadny jest natomiast zarzut naruszania art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie organ słusznie podniósł, że wykaz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego jest dokumentem wewnętrznym, który nie zawiera danych zawierających informacje publiczne. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12 NSA podniósł, że "od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej" (tak też wyrokach NSA: z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt 1203/12; z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13). Definicja ta została zaakceptowana przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 stwierdził, że "z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Dokument wewnętrzny jest zatem dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1485/13; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 118/14; z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13). Wykaz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego zwany też "metryczką sprawy" jest dokumentem wewnętrznym, ponieważ jest to jedynie wykaz dowodów zebranych w aktach sprawy, ułatwiający wyszukiwanie odpowiednich dowodów i określający kolejność ich umieszczenia. Wykaz taki posiada jedynie charakter poznawczy, w żaden sposób nie odnosi się on do przeszłych i przyszłych działań organu, nie zawiera również stanowiska organu w sprawie. Wykaz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zakończonego postępowania przygotowawczego nie zawiera zatem danych o charakterze publicznym odnoszących się do zewnętrznej działalności organu publicznego wobec innych podmiotów. Tak więc jest on dokumentem wewnętrznym, który nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zasadnie również skarżący kasacyjnie organ zauważył, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że w dniu 22 czerwca 2021 r., na podstawie art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1023), został dodany do art. 156 k.p.k. § 5b zmieniający zasady udostępnienia akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.