IV SAB/Po 79/21

Dnia 17 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi I. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku I. V. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego I. V. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. V., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 12 oraz art. 35 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i zażądał: - zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, - stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych, - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w listopadzie 2020 roku skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca. Termin dwóch miesięcy jest terminem krańcowym. Niewydanie rozstrzygnięcia przez okres ponad 4 miesięcy prowadzi do wniosku, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okresie oczekiwania na udzielenie zezwolenia skarżący pozbawiony jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, w szczególności możliwości wielokrotnego przekraczania granicy. Powyższe negatywnie wpływa na sytuację osobistą i rodzinną skarżącego. Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że skarżący, za pośrednictwem poczty polskiej, pismem z dnia [...] listopada 2020 roku (doręczone organowi w dniu [...] listopada 2020 roku) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] grudnia 2020 roku skarżący złożył odciski linii papilarnych. Pismem z dnia [...] marca 2021 roku skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu [...] kwietnia 2021 roku ponaglenie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku (wpływ do organu [...] kwietnia 2021 roku) strona złożyła skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o tym, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia [...] czerwca 2021 roku. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie oraz problemów kadrowych. Brak "złej woli" organu wyklucza możliwość uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Musi być ono znaczne oraz pozbawione racjonalnych podstaw. Ilość postępowań i problemy kadrowe są to okoliczności w pewnym stopniu niezależne od organu, które mogą powodować opóźnienia w załatwianiu spraw. Rację ma jednak strona, że nie są to okoliczności usprawiedliwiające zaistniałą bezczynność. Niemniej są to trudności obiektywne i wpływają na ocenę, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Trudności organizacyjne nie wykluczają stwierdzenia, że postępowanie jest prowadzone przewlekle. Natomiast stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa powinno wiązać się z osądzeniem działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, a za takie nie można uznać opóźnień uwarunkowanych obiektywnymi trudnościami. Organ wskazał ponadto, że argumentacja skargi dotycząca pozostawania w niepewności, co do swojej przyszłości, poczucie bezsilności, które utrudnia skarżącemu normalne funkcjonowanie i wpływa negatywnie na jego sytuację rodzinną i osobistą jest subiektywnym odczuciem skarżącego, które nie usprawiedliwia zasądzenia kwoty [...]zł na rzecz skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 149 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz.U. 2020, poz. 35) co do zasady nie określa szczególnych terminów załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy. Zastosowanie znajdują ogólne terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, określone w ustawą z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 §3 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 37 §1 pkt 1 i 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 §2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza dokumentów złożonych do przekazanych Sądowi akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2020 roku wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podanie złożone zostało za pośrednictwem operatora pocztowego i wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2020 roku (prezentata W. Urzędu Wojewódzkiego). W karcie weryfikacji podania z dnia [...] grudnia 2020 roku odnotowano natomiast, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2020 roku. Skarżący złożył odciski linii papilarnych. Organ uznał, że wniosek nie posiada braków formalnych i jest kompletny. Pismem z dnia [...] marca 2021 roku skarżący skierował do organu ponaglenie na brak wydania rozstrzygnięcia w sprawie pomimo upływu 4 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku ponaglenie zostało przekazana do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku skarżący wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku wnioskodawca został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz poinformowany, że decyzja zostanie wydana do dnia [...] czerwca 2021 roku. Organ wyjaśnił, że przedłużenie terminu do wydanie decyzji wynika z konieczności zgromadzenia materiału dowodowego oraz dużej liczby postępowań prowadzonych jednocześnie w sprawach cudzoziemców. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia [...] czerwca 2021 roku Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie z wniosku I. V. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie została wydana decyzja (pismo z dnia [...] czerwca 2021 roku). Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznaje, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego. Na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a także na dzień wydania wyroku, sprawa pozostawała niezałatwiona. Jeśli nawet przyjąć, że sprawa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, miałby charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 §3 w związku z art. 61 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, to powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Sądu przyjął, że w sprawie z wniosku skarżącego, po uwzględnieniu różnic dotyczących stwierdzenia daty wpływu wniosku, postępowanie prowadzone w sposób efektywny powinno się zakończyć do dnia [...] stycznia 2021 roku. Z poczynionych przez Sąd ustaleń wynika natomiast, że w ustawowo zakreślonym maksymalnym przedziale czasowym na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej, czyli do dnia [...] stycznia 2021 roku, Wojewoda jedynie odebrał odciski linii papilarnych od skarżącego oraz zweryfikował wniosek odnośnie jego braków formalnych i kompletności. W aktach sprawy nie ma dowodów potwierdzających podejmowanie jakichkolwiek innych czynność, w tym tych mających na celu rozpoznanie i przygotowanie sprawy do jej końcowego załatwienia. Skarżony organ, pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej, nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazane obowiązki ciążą na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Brak podejmowania działań mających na celu przygotowanie sprawy do jej rozstrzygnięcia jest niewątpliwie przejawem opieszałości sprzecznej z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 §1 i §2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformowany o nowym terminie załatwienia sprawy, w tym o przyczynach opóźnienia, dopiero w odpowiedzi na złożone ponaglenie, czyli pismem z dnia 14 kwietnia 2021 roku. Z powyższych względów skarżący słusznie uznał, że postępowanie w jego sprawie toczy się dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 36 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Niemniej przy ocenie zasadności żądań skargi uwzględnić należało także i tę okoliczność, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 374 ze zm. w skrócie "u.COVID") - dodanym z dniem 31 marca 2020 roku - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 roku w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 roku do 20 marca 2020 roku, natomiast stan epidemii - wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 roku w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) - trwał od 20 marca 2020 roku. Natomiast zgodnie art. 15zzs ust. 10 u. COVID, w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs u .COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 roku (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs u.COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 roku), czyli od 24 maja 2020 roku. W ocenie Sądu opieszałość w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Wojewodę nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie ujawnił okoliczności uzasadniających stanowisko, że prowadzenie postępowania dłużej niż termin zakreślony dla sprawy szczególnie skomplikowanej było wynikiem rażących zaniedbań odnośnie obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych. W okresie zawieszenia biegu terminów procesowych organ poinformował skarżącego (pismo z dnia 12 kwietnia 2021 roku), że przyczyną opóźnienia w załatwieniu sprawy oraz powodem wyznaczenia nowego terminu na wydanie decyzji jest duża liczba prowadzonych postępowań w sprawach cudzoziemców. Sądowi z urzędu (sprawa o sygn. akt. IV SAB/Po 78/21) wiadome jest natomiast, że w 2020 roku skarżony organ wydał 21.692 rozstrzygnięcia, tj. o 3.507 decyzji więcej niż w 2019 roku. W 2021 roku do dnia 22 kwietnia 2021 roku, skarżony organ wydał już 7.867 decyzji w sprawach cudzoziemców. Stały wzrost liczby wydawanych średniomiesięcznie rozstrzygnięć (1.515 - decyzji miesięcznie w 2019 roku, 1.807 - decyzji miesięcznie w 2020 roku, 1.969 - decyzji miesięcznie w 2021 roku) potwierdza argumentację organu co do tego, że opóźnienia w załatwieniu także kontrolowanej sprawy miały obiektywne przyczyny, a organ podejmuje działania mające na celu doprowadzenie do stanu terminowego załatwiania zawisłych przed nim spraw administracyjnych. Sąd nie ujawnił także uzasadnionych podstaw dla stosowania dalszych oraz dolegliwszych środków prawnych służących zwalczaniu przewlekłości w załatwianiu spraw administracyjnych. Zbędne i nieuzasadnione jest w szczególności ukaranie skarżonego organu grzywną, czy przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych na podstawie art. 154 §6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku rozpoznawania sprawy pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter legalny. Treść dokumentów włączonych do akt sprawy wskazuje, że żona wnioskodawcy także przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Eksponowane w skardze ułatwienia w podróżowaniu związane z posiadaniem karty pobytu pozostawały ograniczone lub wyłączone przez rozwiązania prawne związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 1, §1a oraz art. 151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania (pkt 2 wyroku) i uznał, że nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego ([...] zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł).