IV SAB/Po 8/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. w [...] z dnia [...] maja 2019 r. (znak sprawy: [...]); 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Wojewody na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. [...] sp. z o.o. (zwana dalej "Skarżącą") złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – S. A. (ob. [...]) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek obejmował tzw. typ zezwolenia – A. Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem I instancji"), pismem z dnia [...] maja 2019 r. wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych w przedmiocie przedłożenia umowy o świadczenie usług zawartą pomiędzy podmiotem powierzającym wykonanie pracy cudzoziemcowi a podmiotem, do którego cudzoziemcy będą kierowani, a także oryginału informacji starosty na stanowisko "sortowacz odpadów". W dniu [...] czerwca 2019 r. Skarżąca uzupełniła brak o oryginał informacji starosty oraz żądaną umowę pomiędzy [...] S.A. a Skarżącą. Następnie, pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania. W jego ocenie, [...] S.A. nie jest wnioskodawcą (podmiotem powierzającym), a Skarżąca nie jest podmiotem, do którego cudzoziemcy będą kierowani, w związku z czym, Skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów i nie uzupełniła braków formalnych. W związku z wniesionym ponagleniem, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej "Ministrem" lub "organem II instancji) postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i wyznaczył termin 30-dniowy na załatwienie sprawy, stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, oraz zarządził podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda wezwał Skarżącą do uzupełnienia dokumentów o umowę o świadczenie usług zawartą między podmiotem powierzającym wykonanie pracy cudzoziemcowi tj. wnioskodawcą, a podmiotem, do którego cudzoziemiec będzie skierowany w celu wykonania usług. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu I instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o: 1) zobowiązanie Wojewody do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemcowi S. A.; 2) stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 5) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. 6) W odpowiedzi na skargę, do której następnie złożono korektę, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi w całości. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewoda odmówił wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z nieudokumentowaniem, że praca będzie świadczona bezpośrednio na rzecz podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, lecz na rzecz spółki [...] S.A., która nie jest pracodawcą cudzoziemca i nie ma prawa do kierowania jego pracą na podstawie art. 88j ust. 2b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zmianami), nie można wydać zezwolenia na pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. bezczynność organu administracji publicznej, wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a.: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu." Z tego względu, Skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi, gdyż dopełniła obowiązku z art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda istotnie, dopuścił się bezczynności w postępowaniu. Sąd podjął rozstrzygnięcie według następującej argumentacji. Zgodnie z art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej "k.p.a."): "Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3)." Powołany przepis k.p.a. wskazuje, że sprawa administracyjna powinna zostać załatwiona "niezwłocznie", a podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest termin miesięczny. W przedmiotowej sprawie, postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r., a organ I instancji już w dniu [...] maja 2019 r. zwrócił się do Skarżącej o uzupełnienie braków formalnych tego wniosku, nakazując konieczność przedłożenia przez nią umowy o świadczenie usług zawartą pomiędzy podmiotem powierzającym wykonanie pracy cudzoziemcowi a podmiotem, do którego cudzoziemcy będą kierowaniu, a także oryginału informacji Starosty na stanowisko "sortowacz odpadów". Zdaniem Sądu, działanie Wojewody w tym momencie było bezpodstawne, gdyż wykaz dokumentów jaki należy złożyć wraz z wnioskiem inicjującym postępowanie został określony w § 7 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. z 2017 r. poz. 2345, zwanego dalej "rozporządzeniem"). W tym enumeratywnym katalogu nie zostały wymienione dokumenty, o których dostarczenie wezwał Wojewoda. Organ I instancji wzywając Skarżącą do przedłożenia wnioskowanych dokumentów, uznał, że ich brak oznacza błąd formalny, który powinien zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wtedy, gdy wystąpią braki formalne określone przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Ich wystąpienie uniemożliwia bowiem w dalszej konsekwencji nadanie biegu sprawy administracyjnej. Ponieważ dokumenty, o które wezwał Wojewoda nie zostały ujęte w § 7 ust. 1 rozporządzenia, nie można przypisać im doniosłości wymogu formalnego, który jest niezbędny do zainicjowania postępowania administracyjnego. W związku z tym, brak dokumentów, o które wezwał Wojewoda nie stanowi uchybienia formalnego, lecz merytoryczne, wpływające na wynik sprawy administracyjnej. W tym zakresie nieuzasadnione było zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Sąd stwierdza, że organ I instancji pozostawał w stanie bezczynności do momentu złożenia ponaglenia przez Skarżącą. Jego błędna wykładnia przepisu art. 64 § 2 k.p.a. doprowadziła do sytuacji, w której sprawa administracyjna nie została załatwiona w ustawowym terminie (wszczęcie postępowania: [...] maja 2019 r.; wniesienie ponaglenia: [...] września 2019 r. – ponad [...] miesiące). "W przypadku bezczynności organ w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje określonego aktu albo czynności, do czego jest zobowiązany na podstawie przepisów prawa" (Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, (red.) R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2017, s. 397, zob. także uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z akt sprawy wynika, że po otrzymaniu postanowienia Ministra, Wojewoda niezwłocznie podjął w sprawie działania i skierował do Skarżącej kolejne wezwanie, jednakże nie sposób potraktować je jednakowo jak wezwanie z dnia [...] maja 2019 r. Nie było to kolejne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, tylko wezwanie do zapoznania się z materiałem zebranym w postępowaniu dowodowym oraz wezwanie do uzupełnienia braków merytorycznych zależnych od Skarżącej, zawierające pouczenie, że nieuzupełnienie braków spowoduje załatwienie sprawy w sposób negatywny dla Skarżącej na podstawie art. 10 w związku z art. 79a § 1 k.p.a. Ponieważ Wojewoda w piśmie z dnia [...] października 2019 r. wskazał, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do [...] grudnia 2019 r., dalsze czynności podejmowane przez organ I instancji nie noszą znamiona bezczynności, gdyż decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2019 r. Należy jeszcze podkreślić, że nie było przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi i uwzględnieniu przez Sąd bezczynności, jaka miała miejsce na początkowym etapie kontrolowanego postępowania, gdyż nie była to bezczynność w pełni "historyczna", jakiej dotyczy zagadnienie prawne przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu NSA z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1117/19. To postanowienie dotyczy bowiem sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji – co w niniejsze sprawie nie miało miejsca, gdyż w momencie wnoszenia skargi na bezczynność Wojewody sprawa nie była jeszcze załatwiona decyzją (nawet nieostateczną). Z powyższych względów, w ocenie Sądu, skarga jest co do zasady słuszna, gdyż jak wyżej wskazano, w pierwszej fazie postępowania organ dopuścił się bezczynności. Rekapitulując, należy stwierdzić, że mimo iż postępowanie co do wniosku Skarżącej trwało relatywnie długo, stan bezczynności można odnotować wyłącznie w okresie od wszczęcia postępowania do wniesienia ponaglenia, kiedy to Wojewoda wadliwie zamiast merytorycznie rozpoznać sprawę, wystąpił o przedłożenie dokumentów, uznając je za wymagania formalne w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Po rozpoznaniu ponaglenia przez organ II instancji, nie można stwierdzić, aby Wojewoda pozostawał bezczynny. Nie sposób uznać jednocześnie, że naruszenie prawa do jakiego dopuścił się Wojewoda, miało charakter rażący. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, CBOSA). Naruszenia Wojewody nie można zakwalifikować jako rażące, ponieważ owe naruszenie wynikało z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów, a nie lekceważącego podejścia do załatwianej sprawy. Działanie organu administracji publicznej cechuje rażące naruszenie prawa, gdy ten postępuje w sposób poważnie opóźniający podejmowane działania co oczywiście jest pozbawione racjonalnego usprawiedliwienia (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, CBOSA). Nie sposób doszukać się złej woli po stronie Wojewody, która skutkowała by unikaniem załatwienia sprawy administracyjnej. Działanie organu I instancji cechowała błędna wykładnia przepisu art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowanie w niniejszej sprawie, a nie celowe działanie. Sąd nie przychyla się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, które Sąd aprobuje: "Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Podobnie, jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/ obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b p.p.s.a" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 58/19, CBOSA). Ustawodawca pozostawił sądom administracyjnym możliwość dokonania oceny, czy w analizowanej sprawie zachodzą przesłanki do zasądzenia grzywny. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy podkreślić, że Skarżąca wskazała, że w związku z bezczynnością ze strony organu I instancji, boryka się z trudnościami związanymi z realizacją umowy o świadczenie usług. Należy jednak mieć na względzie, że swojej tezy, Skarżąca nie poparła jakimikolwiek dowodami, które ten stan potwierdziłyby. Sąd na etapie postępowania nie miał możliwości dokonania weryfikacji, jak wielkie mogły być szkody, które poniosła Skarżąca. Brak aktywności Skarżącej w tym przedmiocie czyni jej wniosek nieuzasadnionym. Poza tym, należy zwrócić na korelację bezczynności organu administracji publicznej i sposobem prowadzenia przez niego postępowania, a szkodą jaka z tego tytułu może powstać. Biorąc pod uwagę to, że sprawa zakończyła się decyzją, w której odmówiono udzielenia zezwolenia na pracę z przyczyn negatywnie ocenionych przesłanek, nie można powiązać tego ze szkodą. Szkoda musi być efektem bezczynności organu, a w przedmiotowej sprawie, Sąd ustalił, że miała ona miejsce tylko w pewnym etapie postępowania administracyjnego. Fakt wydania decyzji Wojewody czyni wniosek Skarżącej w przedmiocie zobowiązania do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemcowi S. A. bezprzedmiotowym, stąd postępowanie sądowe musi być umorzone (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, CBOSA). W sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi w części. W związku z tym, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 oraz § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt 2. sentencji wyroku). W pozostałym zakresie, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł w tym: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności adwokata oraz [...] zł – opłata z tytułu udzielonego pełnomocnictwa (pkt 4. sentencji wyroku).