IV SAB/Po 82/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie nierozpoznania wniosku postanawia odrzucić skargę J. S. w skardze z dnia [...].10.2012R. domagał się zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia w sprawie dotyczącej nierozpoznania jego wniosku z dnia [...].04.2012r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu [...].04.2012r. skarżący domagał się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w związku z wszczętym z urzędu postępowaniem administracyjnym, rozszerzenia przedmiotu postępowania o rozstrzygnięcie legalności lokalizacji bramy wjazdowej na cmentarz w miejscowości [...] przez działkę rolną nr [...] (brama przy śmietniku) oraz rozszerzenia przedmiotu postępowania o stwierdzenie niewydania pozwolenia budowlanego na zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę rolną nr [...] obręb wsi [...]. Wskazał, że wybudowanie przedmiotowej bramy w jego ocenie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa co powoduje notoryczne naruszanie prawa własności działki nr [...], której jest właścicielem, nie ustanowił bowiem służebności przejazdu z cmentarza przez jego nieruchomość, a cmentarz ma zjazd bezpośrednio z ulicy [...] z drogi publicznej nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił J. S. o przekazaniu sprawy według właściwości do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], albowiem przedmiotem postępowania objęty jest zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...], zaś drogi publiczne krajowe i wojewódzkie wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg stanowią właściwość rzeczową wojewody, jako organu administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji. Natomiast w przypadku dokonania samowoli budowlanej, zjazdu z drogi krajowej, o której mówi przedmiotowe podanie, organem nadzoru budowlanego w pierwszej instancji będzie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art.83 ust.3 prawa budowlanego). W dniu [...] lipca 2012r. organ WWINB w [...] przeprowadził kontrolę budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] w [...] w zakresie zgodności jego budowy z przepisami prawa budowlanego. W wyniku tejże kontroli ustalono, że przedmiotowa działka nr [...]o szerokości zmiennej wynoszącej w połączeniu z drogą wojewódzką nr [...] ok 4,0 m, na całej powierzchni porośnięta jest trawą wysokości ok.30 cm, a połączenie jej z drogą wojewódzką nie spełnia cech zjazdu. Działka usytuowana jest między działką nr [...] (cmentarz), a działką rolną nr [...] (bez zabudowy). Przy działce nr [...], za płotem cmentarza znajduje się śmietnik cmentarny, a obok w ogrodzeniu cmentarza usytuowana jest gospodarcza (dodatkowa) brama wjazdowa. Połączenie działki nr [...] będącej własnością Gminy [...], a oddanej w użyczenie umową z dnia [...].06.2012r. Parafii Rzymsko-Katolickiej w [...], z drogą wojewódzką nr [...] nie spełnia cech zjazdu zgodnie z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej Gminy w [...] nr XXVII/144/2012 z dnia 26.04.2012r. w sprawie użyczenia przedmiotowej działki Parafii wynika, że przedmiotowa nieruchomość ma ułatwić wywóz tymczasowo składowanych śmieci z terenu cmentarza. Charakter tej działki nie zmienił się od momentu jej nabycia. Pismem z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] skierowanym do J. S., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...].04.2012r., z której wynika, iż nie było wydawane pozwolenie na budowę przedmiotowego zjazdu dla właściciela działki nr [...] tj. Gminy [...], jak również nie wpłynęło zgłoszenie robót budowlanych w tym względzie. Nadto organ opisał przeprowadzone czynności kontrolne i stwierdził, że przedmiotowe połączenie działki nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] nie jest zjazdem, brak wobec tego podstaw do wszczęcia postępowania. W dniu [...] lipca 2012r. J. S. wezwał WWINB do usunięcia naruszenia prawa poprzez nierozpoznanie w ustawowym terminie jego wniosku z dnia [...]kwietnia 2012r. i przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy bez informowania przez organ o konieczności przedłużenia terminów. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] lipca 2012r. WWINB poinformował skarżącego, iż w wyniku podjętych czynności powiadomiono skarżącego, że nie udzielono pozwolenia na budowę w sprawie jak, również nie wpłynęło zgłoszenie wykonania robót budowlanych oraz obiekt który mógłby być przedmiotem postępowania nie istnieje. Zgodnie z art. 81 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, organ nie był zobowiązany do powiadamiania skarżącego o terminie przeprowadzonej kontroli. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W piśmie, które wpłynęło na wyznaczony termin rozprawy w dniu [...] grudnia 2012r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art.1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1270), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem, w szczególności aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach wskazanych w ustawie (art.3 § 1 i 2 p.p.s.a). Zgodnie z przepisem art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznacza treść art.3 § 2 pkt 1 – 4a powyżej cytowanej ustawy. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec powyższego tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, Sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Skoro nie toczy się postępowanie administracyjne, wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu. Nadto w tym miejscu należy zauważyć, iż z bezczynnością w sprawie administracyjnej mamy do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Kluczowym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy wystąpienie skarżącego z pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. traktować należało jako zainicjowanie postępowania administracyjnego, w konsekwencji czy postępowanie zostało skutecznie wszczęte tzn. czy doszło do wszczęcia postępowania rozumianego jako zdarzenie, od którego biegną terminy załatwienia sprawy administracyjnej i aktualizują się uprawnienia strony do udziału w tym postępowaniu. Nie budzi wątpliwości, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania procesu inwestycyjnego pod kątem zgodności z obowiązującymi normami budowlanymi. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych (art.81 ust.1 prawa budowlanego). Z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia. Dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tego adresata podmiotem praw i obowiązków (tak postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2010r., sygn..akt II OSK 1500/09). W doktrynie i orzecznictwie panuje pogląd, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009r., sygn..akt II OSK 1108/09). Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu wśród przepisów regulujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w oparciu jedynie o fakt zwrócenia się przez skarżącego z wnioskiem o kontrolę zbadania stwierdzenia niewydania pozwolenia budowlanego na zjazd oraz lokalizację bramy wjazdowej. Tym bardziej, że na skutek podjętych przez organ nadzoru czynności kontrolnych nie wykazano nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego w zakresie wjazdu – charakter działki nie zmienił się od czasu jej nabycia i brak śladu prowadzenia robót budowlanych i użytkowania połączenia działki [...] z drogą wojewódzką nr [...] jako zjazdu, w zakresie zaś bramy wjazdowej skarżącemu nie przysługuje legitymacja do kwestionowania jej istnienia, bowiem działka skarżącego nie sąsiaduje z nieruchomością, na której ustytuowana jest brama. Nie można zatem z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne (tak wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010r., sygn.akt II OSK 1500/09). W sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (T.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm.). Skarga, o której stanowi art.227 kpa, nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy przez organ może złożyć skargę do organu właściwego – organu wyższego stopnia, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tryb skargowo – wnioskowy (art.221 i nast. kpa) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącego jest niedopuszczalna. Sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego, i tylko w takim zakresie może badać także skargę na bezczynność. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. MZ