IV SAB/Po 89/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K.P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dni a(...) r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2012r., nr 647 – dalej upzp) – uchylił decyzję Burmistrza T. nr (...), z dnia (...) r. w sprawie ustalenia dla K. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku magazynowego na zboże oraz czterech silosów na zboże o poj. użytkowej 37 m3 w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego w obrębie Ł. gm. T., na działce nr (...). Akta zostały przesłane do organu I instancji w dniu( ...) r. Pismem z dnia (...) r. organ wezwał K. P. (dalej wnioskodawca, odwołujący lub skarżący) do uzupełnienia braków podania poprzez złożenie kopii mapy zasadniczej oraz sprecyzowanie zakresu planowanej inwestycji. W dniu (...) r. wnioskodawca poprzez swego pełnomocnika J. K. złożył pismo nie zawierające uzupełnienia braków. Pismem z dnia (...) r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami i brania czynnego udziału w postępowaniu w trybie art. 10 § 1 kpa, a pismem z dnia (...) r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia (...) r. – w myśl art. 36 § 1 kpa. Ponownie pismem z dnia (...) r. wezwano pełnomocnika inwestora do usunięcia w terminie 7 dni braków podania przez złożenie odpowiedniej kopii mapy. Pismem z dnia (...) r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o zawieszenie postępowania lub wyznaczenie nowego terminu jej rozpatrzenia z uwagi na konieczność uzyskania odpowiedniej mapy w Starostwie Powiatowym. Brak ten został uzupełniony wraz z pismem przewodnim w dniu (...) r. (data pisma 18.-4.2013r.). Następnie organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia (...) r. i sporządził projekt wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia (...) r., za pośrednictwem swego pełnomocnika wnioskodawca złożył zażalenie na bezczynność organu – Burmistrza T., to jest niezałatwienie sprawy jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .(dalej SKO) pismem z dnia(...) r. wezwało organ I instancji do nadesłania całości akt postępowania w terminie 7 dni celem rozpoznania zażalenia. Postanowieniem z dnia (...) r. SKO w P. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia (...) r. organ I instancji, po zwrocie akt przez SKO, zawiadomił strony w trybie art. 10 możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie, a pismem z dnia (...) r., w trybie art. 36 § 1 kpa, o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia (...) r. W tym samym dniu, to jest (...) r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Burmistrza T. w załatwieniu sprawy. Decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla skarżącego została wydana przez Burmistrza T. w dniu (...) r., od której pełnomocnik skarżącego złożył w terminie odwołanie. W skardze na bezczynność Burmistrz T. w rozpoznaniu wniosku w wydanie warunków zabudowy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, pełnomocnik K. P., radca prawny G. W. wniósł o: 1) uwzględnienie przez Burmistrza skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") poprzez wydanie decyzji zgodnie z podaniem; 2) w przypadku niezałatwienia sprawy w trybie autokontroli – uwzględnienie skargi przez Sąd oraz zobowiązanie Burmistrza T. do wydania orzeczenia w terminie przez Sąd określonym; 3) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie – bezczynność – miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 4) Wymierzenie Burmistrzowi T. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 5) zasądzenie od Burmistrza T/ na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 357 zł [wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł (1 x stawka minimalna), koszt wpisu 100 zł, koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł]. Uzasadniając skargę wskazano na brak wydania odpowiedniej decyzji przez organ po uchyleniu przez SKO w P. i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia decyzji dotyczącej warunków zabudowy, a zamiast tego wezwano inwestora (skarżącego) do usunięcia braków podania. Mimo złożenia brakującej mapy w dniu (...) r. i zażalenia na bezczynność Burmistrza decyzja nie została wydana. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o umorzenie postępowania ponieważ w dniu (...) r, decyzja w sprawie warunków zabudowy została wydana. W związku z powyższym skarga i postępowanie sądowe związane z bezczynnością jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie była uzasadniona. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że po wniesieniu skargi, a przed wydaniem niniejszego wyroku, Burmistrz T. załatwił sprawę decyzji o warunkach zabudowy wnioskowaną przez K. P. – niezałatwienia której dotyczyła skarga – wydając decyzję z dnia (...)r. Zgodnie z tezą uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08; ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63), przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. wykładnia zawarta w uchwałach NSA, co do zasady, wiąże sądy administracyjne. (por. wyrok NSA z 24.01.2012 r., I OSK 2054/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W uzasadnieniu przywołanej uchwały NSA wskazał, że do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Z tym momentem organ administracyjny staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Ponadto z dniem doręczenia skargi organowi powstaje jego uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Dalej NSA wskazał, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się pogląd, iż postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. NSA zaznaczył, że nie budzi w zasadzie kontrowersji stanowisko, iż w szczególności sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracyjny w trybie autokontroli i zaznaczył, że jeżeli stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, ażeby nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. NSA zaznaczył też, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu, i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zarazem z cytowanej uchwały NSA jasno wynika, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie uznawszy, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, iż przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. NSA zaznaczył, że nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który – najogólniej rzecz ujmując – jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy organ I instancji, którego działania dotyczy skarga, rzeczywiście pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy skarżącego w dniu wniesienia przez niego skargi. W ocenie Sądu wyrażone w skardze przekonanie o istnieniu takiej bezczynności nie było uzasadnione. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że sąd administracyjny rozstrzyga spór pomiędzy skarżącym a organem administracji publicznej o legalność zaskarżonego aktu lub czynności albo ich braku. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia prawa przez organ, pomimo nierozpatrzenia sprawy w pierwotnie zakreślonym terminie (do (...) .). Organ bowiem dużo wcześniej, bo już (...) r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków podania, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, które uchyliło pierwszą decyzję. Reakcja ze strony inwestora, K. P., miała miejsce dopiero w dniu (...) r. (po przeszło czterech miesiącach) i to bez uzupełnienia braków wskazanych przez organ. Wtedy też termin załatwienia sprawy został przedłużony. Braki podania zostały uzupełnione dopiero w dniu (...) r., a więc po wyznaczonym przez organ na załatwienie sprawy terminie (na 11 kwietnia). Następnie wyznaczony termin na (...) r. nie mógł zostać dotrzymany, gdyż dnia (...) r. skarżący złożył zażalenie, co pociągnęło za sobą konieczność przesłania akt do organu odwoławczego – SKO w P.. Po załatwieniu zażalenia przez SKO (postanowienie z dnia (...) r.) organ I instancji niezwłocznie wyznaczył termin załatwienia sprawy, co łączyło się z koniecznością uzyskania akt z powrotem od organu odwoławczego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób nie uznać, że kolejne wyznaczanie terminów załatwienia sprawy związane było z działaniami inwestora – K. P., które, aczkolwiek zgodne z prawem, jednak "przysłużyło się" przedłużeniu czasu koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Działania organu (Burmistrza) nie były tego rodzaju, żeby uprawniały skarżącego do skutecznego poszukiwania ochrony prawnej przed Sądem z powołaniem się na brak reakcji na zażalenie. Uprawniony jest wniosek, że skarżący, za pośrednictwem swego pełnomocnika, został skutecznie powiadomiony o przedłużeniu toku postępowania. W postępowaniu ze skargi na bezczynność przyczyny przedłużenia terminu w trybie art. 36 k.p.a. podlegają kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ wykazał, że zwłoka wyniknęła z konieczności odzyskania akt z organu odwoławczego (SKO w P.), które nimi dysponowało na skutek konieczności rozpoznania zażalenia złożonego przez skarżącego. Jest oczywiste, że nie dysponując aktami sprawy nie ma możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie. Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty potwierdzające starania organu aby dotrzymany został termin załatwienia sprawy wyznaczony na dzień 28 czerwca 2013r. (sporządzono projekt decyzji dotyczący wnioskowanych warunków zabudowy) W związku z tym Sąd ocenia, że Burmistrz T. faktycznie miał możliwość dotrzymania terminu czerwcowego, gdyby nie wyniknęła konieczność przesłania akt do SKO w P. z zażaleniem i tym samym nie dopuściło się w tym zakresie bezczynności. Wobec powyższego późniejsze rozpoznanie sprawy przez Burmistrza T. decyzją z dnia (...) r., wydaną już po wniesieniu niniejszej skargi, nie może być poczytane za działanie podjęte w ramach autokontroli zaskarżonej bezczynności, lecz jako zwykły tok czynności organu I instancji po odzyskaniu akt administracyjnych. Sprawa została rozstrzygnięta gdyż ustały przeszkody ku temu. W ocenie Sądu, Burmistrz T. jako organ I instancji postąpił właściwie wydając swoją decyzję, pomimo wpłynięcia skargi na bezczynność. Przyjęcie innego rozumowania mogłoby prowadzić do ukształtowania się szkodliwej praktyki, że organy administracji – chcąc uniknąć zarzutu działania w warunkach autokontroli – powstrzymywać się będą od załatwiania sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność, koncentrując się na wykazaniu spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 36 k.p.a., a to w celu uniknięcia konieczności zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 201 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie można zaś uznać, że Skarżący zasadnie domagał się ochrony prawnej od Sądu. W związku z powyższym Sąd – nie znalazłszy podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Burmistrz T., ani do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.