IV SAB/Po 92/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. O. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku K. O. z dnia 26 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 (czternaście) dni od doręczenia akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w postępowaniu opisanym w punkcie 1. (pierwszym); 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skarga w pozostałej części; 5. zasądza od Wójta Gminy na rzecz K. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. O. w dniu 26 lutego 2025 r. wniósł do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] podjętych uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 22 maja 2019 r. We wniosku wskazał, że prosi o informację dotyczącą wniosków zarejestrowanych w prowadzonym przez wójta rejestrze wniosków o sporządzenie lub zmianę planu miejscowego, zgromadzonych na podstawie art. 31 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskodawca wniósł o przekazanie: 1. kopii rejestrów tych wniosków za lata 2017, 2018, 2019, 2. kserokopii złożonych wniosków za lata 2017, 2018 i 2019 wraz z podaniem numerów rejestracyjnych tych wniosków uwidocznionych w prowadzonym przez wójta rejestrze (po anonimizacji). Wnioskodawca wniósł o przekazanie odpowiedzi w formie papierowej na wskazany adres do korespondencji. Organ pismem w dnia 12 marca 2025 r. w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r. poz. 902, dalej "u.d.i.p.") zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia wniosku na dzień 26 marca 2025 r. Zawiadomienie to organ przesłał pocztą na wskazany adres oraz na konto ePUAP, przez który skarżący złożył wniosek. Zawiadomienie to zostało doręczone wnioskodawcy przez pocztę polską dopiero w dniu 8 kwietnia 2025r. (po wniesieniu reklamacji, przez organ), a przez ePUAP w dniu 27 marca 2025 r. Organ odpowiedź na wniosek nadał w dniu 26 marca 2025 r. (została ona doręczona skarżącemu w dniu 10 kwietnia 2025 r.). K. O. w dniu 21 marca 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, ewentualnie o umorzenie postępowania i stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności. Organ wskazał, że w dniu wniesienia skargi organ nie pozostał w bezczynności, ponieważ pismem z dnia 11 marca 2025r., nadanym w placówce pocztowej operatora pocztowego Poczta Polska S.A. w dniu 12.03.2025r., przesyłką poleconą priorytetową, działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zawiadomił skarżącego o zmianie terminu udostępnienia informacji publicznej i wyznaczył nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej na dzień 26 marca 2025r. Organ wskazał, że złożył reklamację do Poczty Polskiej z uwagi na brak doręczenia ww. przesyłki (z późniejszej korespondencji wynika, że reklamacja została uznana, a przesyłka doręczona skarżącemu w dniu 8 kwietnia 2025 r. – przyp. Sądu). Skarżący pismem procesowym z dnia 2 maja 2025 r. wskazał, że do dnia złożenia pisma procesowego informacja nie została udzielona zgodnie z żądanym zakresem i w związku z powyższym podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze i wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenie od organu kosztów niniejszego postępowania. Skarżący wskazał, że organ odniósł się tylko do części technicznej odpowiedzi wskazując, że informacja publiczna została doręczona z opóźnieniem z winy operatora pocztowego, natomiast nie udzielił informacji publicznej w zakresie punktu 1 i 2 wniosku, a mianowicie: 1. Ad. punktu 1 przekazał tylko rejestr z roku 2017, natomiast nie przekazał rejestrów za lata 2018 i 2019 w tym z wnioskiem skarżącego z dnia 18 października 2018 roku, w którym wnioskował o zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w studium uwarukowani zagospodarowania przestrzennego; 2. Ad. punktu 2 przekazał tylko wybrane kserokopie wniosków z roku 2018 i kserokopie wniosków z roku 2019, nie przekazał natomiast kserokopii wniosków za rok 2017, oraz nie przekazał kserokopii wniosku skarżącego z dnia 18 października 2018 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 14 maja 2025 r. wydanym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z przepisów art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem, o bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji z mocy art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje innego terminu jej udostępnienia, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, oraz przyczynach niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2), ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16). Na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, że nie budzi wątpliwości sądu, że organ – Wójt Gminy należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wójt Gminy jest bez wątpienia podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przechodząc do oceny niniejszego stanu faktycznego Sąd zwraca uwagę na dwie istotne okoliczności. Pierwsza dotyczy oceny tego, czy organ udzielił prawidłowej i kompletnej odpowiedzi na wniosek skarżącego. Druga dotyczy kwestii proceduralnych w zakresie terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek w połączeniu z terminem wniesienia skargi na bezczynność: W ocenie Sądu odpowiedź organu na wniosek skarżącego jest niepełna. Skarżący wniósł do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] podjętych uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 22 maja 2019 r. We wniosku wskazał, że prosi o informację dotyczącą wniosków zarejestrowanych w prowadzonym przez wójta rejestrze wniosków o sporządzenie lub zmianę planu miejscowego, zgromadzonych na podstawie art. 31 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskodawca wniósł o przekazanie: 1. kopii rejestrów tych wniosków za lata 2017, 2018, 2019, 2. kserokopii złożonych wniosków za lata 2017, 2018 i 2019 wraz z podaniem numerów rejestracyjnych tych wniosków uwidocznionych w prowadzonym przez wójta rejestrze (po anonimizacji). Skarżący wnosił więc o udostępnienie informacji dot. zmian w studium uwarunkowań, ale także w zakresie prowadzonego przez wójta rejestru wniosków o sporządzenie lub zmianę planu miejscowego, zgromadzonych na podstawie art. 31 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ natomiast w swojej odpowiedzi odniósł się wyłącznie do studium, wskazując, że nie posiada informacji żądanej w punkcie 1 wniosku, czyli nie prowadzi rejestru wniosków o zmianę studium, pomijając kwestię wniosków o sporządzenie lub zmianę planu miejscowego, a tego również wniosek dotyczył. Ponadto w odniesieniu do punktu 2 wniosku organ przekazał kserokopie wniosków złożonych w latach 2018 i 2019 i pominął żądaną kwestię wniosków z roku 2017, nie wskazując jednocześnie, że w 2017 r. wniosków takich nie złożono. Skarżący wskazał również, że organ nie przekazał w odpowiedzi wniosku samego skarżącego z 18 października 2018 r., w którym wnioskował o zmiany zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym okoliczności sprawy wskazują na to, że odpowiedź na wniosek skarżącego jest niepełna, co powoduje że organ pozostaje bezczynny w zakresie jego rozpoznania. Druga istotna kwestia w niniejszej sprawie dotyczy terminów i procedury skargowej. Sąd podkreśla, że wniosek o informację publiczną wniesiono w dniu 26 lutego 2025 r., natomiast organ w dniu 12 marca 2025 r. w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia wniosku na dzień 26 marca 2025 r. Zawiadomienie to organ przesłał pocztą na wskazany adres oraz na ePUAP, przez który skarżący złożył wniosek. Zawiadomienie to zostało doręczone wnioskodawcy przez Pocztę Polską dopiero 8 kwietnia 2025r., a przez ePUAP w dniu 27 marca 2025 r. Organ odpowiedź na wniosek nadał w dniu 26 marca 2025 r. (została doręczona skarżącemu w dniu 10 kwietnia 2025 r.). Skarga na bezczynność została natomiast wniesiona w dniu 21 marca 2025 r. W tych okolicznościach organ upatruje konieczność uznania skargi na bezczynność za przedwczesną i jej odrzucenie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wskazuje, że organ zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. skutecznie przedłużył termin do udzielenia odpowiedzi na skargę. Kwestia braku doręczenia powiadomienia przez pocztę polską (Poczta Polska uznała reklamację organu w zakresie opóźnionego doręczenia) nie wpływa na procesową skuteczność przedłużenia przez organ terminu do załatwienia sprawy. Tym samym w momencie składania skargi w dniu 21 marca 2025 r. organ proceduralnie nadal miał czas na załatwienie wniosku (do 26 marca 2025 r.). Co do zasady Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w momencie, gdy organ pozostawał jeszcze w okresie wyznaczonym na realizację żądania. Nie można jednak pominąć kluczowej okoliczności polegającej na tym, że skarżący nie miał świadomości przedłużenia terminu przez organ, ponieważ na skutek uchybień Poczty Polskiej zawiadomienie o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek doręczono mu dopiero w dniu 8 kwietnia 2025 r. Skład orzekający stoi na stanowisku, że gdyby w tym stanie faktycznym organ prawidłowo zrealizował wniosek skarżącego, to zasadne procesowo byłoby odrzucenie skargi jako przedwczesnej, jednak w niniejszej sprawie organ nie załatwił wniosku prawidłowo (co Sąd wyjaśnił w pierwszej części rozważań) i w związku z tym nadal pozostaje bezczynny w zakresie jego rozpoznania. Skarżący mógłby co prawda złożyć skargę na bezczynność ponownie (po ewentualnym odrzuceniu tej skargi), jednak biorąc pod uwagę zasadę ekonomiki procesowej, w ocenie Sądu zasadne jest merytoryczne rozpoznanie skargi, stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do pełnego załatwienia wniosku. W ten sposób Sąd rozstrzygnie sprawę, gdzie bez wątpienia organ pozostaje w bezczynności, unikając przy tym potrzeby ponownego angażowania Sądu w tożsamym zakresie. Nie rozpoznając wniosku skarżącego z 26 lutego 2025 r. w sposób wymagany przepisami prawa, organ pozostaje w bezczynności, która to nie ustała również po wniesieniu skargi do sądu. Sąd, stwierdziwszy ten stan, co uczynił w pkt 2 sentencji wyroku, był zobligowany zobowiązać organ do załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p., o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził wystąpienia takich cech. Nie wskazuje na to również skarżący w złożonej skardze. Sąd stwierdził nieprawidłowość działania organu, jednak należy uznać, że nie było ono celowe i nacechowane złą wolą organu, gdyż organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że udzielił pełnej odpowiedzi na zadane pytania. Rozpoznając sprawę ponownie organ załatwi wniosek skarżącego uwzględniając przy tym wskazania określone w niniejszym uzasadnieniu wyroku.