IV SAB/Po 99/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 2 stycznia 2025 roku, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3.oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego K. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 19 marca 2025 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na nieruchomości obejmującej działkę nr [...], obręb: [...], gmina [...] . Skarżący zażądał: - stwierdzenia bezczynności (niezałatwienia sprawy w terminie) oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, - zobowiązania organu do niezwłocznego załatwienia sprawy, ale nie później niż do dnia 15 kwietnia 2025 roku, - stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł, - zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 02.01.2025r. inwestor wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Pismem z dnia 08.01.2025r. organ wezwał inwestora do usunięcia braków formalnych podania. Pismem z dnia 21.01.2025r. wnioskodawca przedłożył korektę wniosku wraz ze wszystkimi dokumentami i informacjami. Pomimo tego, pismem z dnia 28.01.2025r., organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Strona uznaje, że niepodjęcie przez Burmistrza żadnych działań w sprawie przez ponad dwa miesiące, pomimo posiadania kompletnego wniosku inicjującego sprawę, oznacza, że organ uchybił obowiązkowi z art. 36 K.p.a., dopuścił się bezczynności. Autorka skargi zaznaczyła ponadto, że w tej samej sprawie organowi można zarzucić zarówno bezczynność wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań, które nie służą zakończeniu sprawy. Z okoliczności sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy nie dochował należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego w taki sposób, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W ocenie strony organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 9 K.p.a. Skarżący nie wie co spowodowało pozostawienie wniosku bez rozpoznania, skoro zgodnie z wezwaniem inwestor usunął wszystkie braki formalne wniosku. Burmistrz Miasta i Gminy zażądał oddalenia skargi w całości. Organ wyjaśnił, że inwestor nie wykonał wezwania w sposób pozwalający uznać, że wniosek jest kompletny. Wnioskodawca nie określił granic terenu inwestycji w formie graficznej oraz nie przedłożył jednolitej koncepcji planowanej zabudowy, gdyż nadal istnieją rozbieżności pomiędzy koncepcją rysunkową a jej opisem zawartym w załączniku B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także brak efektywnych działań w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b P.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie ponaglenie zostało skierowane do właściwego organu (Samorządowe Kolegium Odwoławcze), opatrzone jest datą 16 marca 2025 roku, a w dniu 18 marca 2025 roku zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga okazała się uzasadniona. W świetle treści art. 64 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a.") jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeśli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ustalenie warunków zabudowy dokonywane jest na wniosek inwestora, co jednoznacznie wynika z art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p"). Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1-2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci elektronicznej albo papierowej; 2) określenie granic terenu objętego wnioskiem; 3) charakterystykę inwestycji, obejmującą: - określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, - określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Analiza akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności kontrolowanej sprawy, które Sąd przyjmuje jako własne ustalenia faktyczne. Podaniem z dnia 2 stycznia 2025 roku, sporządzonym na urzędowym formularzu wniosku, skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków jednorodzinnego na części działki numer [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Pismem z dnia 8 stycznia 2025 roku, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., inwestor został zobowiązany do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania poprzez: - wyjaśnienie czy wniosek obejmuje całą działkę czy jej część, gdyż w treści wniosku (pkt 7.2.1) jako teren inwestycji wskazano część działki o pow. 3600m˛, a na załączonym do wniosku planie zagospodarowania wskazano granice obszaru objętego inwestycja całą działkę nr [...] obręb [...]; - przedłożenie w postaci papierowej lub elektronicznej mapy zasadniczej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, oraz obszarem analizowanym w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych w skali 1:2000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 5a oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p.); - skorygowanie wniosku w zakresie odprowadzania ścieków, gdyż zgodnie z załączoną do wniosku opinią gestora sieci kanalizacji sanitarnej działka [...], w której miałaby być prowadzona sieć kanalizacyjna, nie posiada wymaganej minimalnej szerokości; - usunięcie rozbieżności między wnioskiem a załącznikami graficznymi (planem zagospodarowania terenu, określeniem planowanych gabarytów budynków), w szczególności w zakresie: a) szerokości drogi wewnętrznej (w PZT szerokość 4m, w załączniki C - 5m), b) określenia granic terenu objętego wnioskiem (część terenu działki objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania wewnętrznego), c) planowanej geometrii dachów (w koncepcji wskazano dachy strome dwu lub wielospadowe oraz płaskie, a w załączniki C - dachy jednospadowe). Inwestor odpowiedział na wezwanie pismem z dnia 21 stycznia 2025 roku (prezentata organu z dnia 23 stycznia 2025 roku), w którym wskazał, że w załączeniu składa korektę wniosku oraz wyjaśnił, że wniosek obejmuje część działki [...], która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ścieki będą odprowadzane do zbiorników bezodpływowych. Pismem z dnia 28 stycznia 2025 roku Burmistrz Miasta i Gminy zawiadomił inwestora, że wobec nieusunięcia braków formalnych wniosek z dnia 2 stycznia 2025 roku pozostawiono bez rozpoznania. W treści pisma nie powołano podstaw prawnych takiego działania, ani nie wskazano braków podania, które nie zostały usunięte. Inwestor, pismem z dnia 4 lutego 2025 roku, wystąpił do organu z żądaniem podjęcia działań w sprawie i wskazał, że usunął wszystkie braki formalne podania. W dniu 16 marca 2025 roku inwestora złożył ponaglenie, które Burmistrz Miasta i Gminy przekazał pismem z dnia 18 marca 2025 roku do organu wyższego stopnia wraz z wyjaśnieniem, że wniosek nie jest kompletny, gdyż nie określono granic terenu inwestycji w formie graficznej oraz nie przedłożono jednolitej koncepcji planowanej zabudowy (rozbieżności pomiędzy koncepcją rysunkową a opisem w załączniku B). Pismem z dnia 19 marca 2025 roku inwestor skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2025 roku (nr [...]), uznało ponaglenie za uzasadnione i wskazało nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2025 roku, a także zarządziło podjęcie środków zapobiegających naruszaniu procedury administracyjnej w przyszłości. Burmistrza Miasta i Gminy, decyzją z dnia 2 czerwca 2025 roku (nr [...]), odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wniosek jest niekompletny oraz stał się wewnętrznie sprzeczny i niespójny. Nie wskazano granic terenu objętego wnioskiem w formie graficznej, wraz z podaniem wymiarów. W treści wniosku wskazano, że jego przedmiotem jest budowa trzech budynków. Z części graficznej wynika, że planowana jest budowa czterech budynków. Z części tekstowej wynika, że planowane są dachy płaskie lub strome (dwuspadowe albo wielospadowe). W części graficznej wyrysowano natomiast dach, który może być dachem dwuspadowym. Uwzględniając powyższe (stan prawny i okoliczności faktyczne sprawy) wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem związanym z upływem terminu na załatwienie sprawy, który został określony w ustawie albo wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych we wskazany powyżej sposób, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia bezczynności, ale postępowanie jest prowadzone, toczy się, dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia konkretnej sprawy. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu sąd administracyjny zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać opieszałości organu administracji w załatwieniu sprawy, bez względu na to, jak zostały sformułowane żądania skargi. Przy czym bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawnie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (wyrok NSA z 7.09.2022 r., II OSK 871/22, LEX nr 3420881). Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 roku o sygn. akt I OPS 2/13, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.), stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje skarga na bezczynność organu. W ocenie Sądu czynność pozostawienia podania bez rozpoznania została dokonana z naruszeniem art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. art. 52 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p. Przepis art. 64 § 2 K.p.a. podlega wykładni ścisłej, a jego stosowanie służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa, a więc innymi słowy usunięciu braków w zakresie odnoszącym się do "ustalonych tymi przepisami prawa innych wymagań". Wobec tego, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (wyrok NSA z 6.08.2024 r., II GSK 2115/23, LEX nr 3773492). Przyjmuje się, że treść żądania budząca wątpliwości organu nie jest brakiem formalnym usuwalnym w trybie przepisu art. 64 § 2 K.p.a. Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy umożliwia sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony. Sformułowanie żądania w sposób budzący wątpliwości organu co do jego rzeczywistej treści nie jest brakiem formalnym w tym sensie, że jest równoznaczne z brakiem żądania. Wątpliwości co do treści żądania powinny być usuwane w toku postępowania wyjaśniającego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 64 oraz powołane tam orzecznictwo). Dostrzegać zatem należy, że niejasność wniosku i braki formalne wniosku to dwie różne kwestie. Niejasności dotyczą merytorycznej treści żądania wniosku, a braki formalne struktury podania, kompletności podania, jak brak podpisu, adresu, czy też innych elementów strukturalnych konkretnego typu podania ustalonych w przepisach szczególnych/odrębnych. Braki formalne/strukturalne podania wymagają usunięcia pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Kwestia ustalenia rzeczywistej treści żądania wniosku, usunięcia niespójności lub sprzeczności ujawnionych w treści żądania wniosku, to kwestia podlegająca ustaleniu/rozstrzygnięciu w toku merytorycznego rozpoznania sprawy, treść żądania wniosku rozstrzyga o treści stosunku materialnoprawnego powstającego na mocy wydanej decyzji. Analiza dokumentów włączonych do akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że brak jest podstaw do formułowania oceny, iż wniosek jest niekompletny formalnie. Niewątpliwe sporne podanie zawiera graficznie przedstawione granice terenu objętego wnioskiem oraz opisową i graficzną charakterystykę inwestycji w zakresie planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Sprzeczność lub niespójność części opisowej z częścią graficzną wniosku nie stanowi o brakach formalnych podania, lecz o ewentualnej merytorycznej wadliwości treści żądania wniosku. W okolicznościach kontrolowanej sprawy brak jest podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Na dzień wydania wyroku sprawa była już załatwiona, wydana została bowiem decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Stosowanie środka sądowoadministracyjnego w postaci zobowiązania organu do wydania aktu stało się więc bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 1b w związku art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1 wyroku). Skoro czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania została oceniona jako niezgodna z prawem, to Sąd stwierdził bezczynność organu, ale uznał przy tym, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; publ. CBOSA). Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy dostrzegać należy, że wniosek skarżącego nie pozostał bez żadnej odpowiedzi. Organ podejmował kolejne czynności niezwłocznie. Brak nadania sprawie merytorycznego biegu jest wynikiem niekompetencji, ale nie nosi znamion celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu (pkt 3 wyroku). Niezasadne okazało się żądanie skargi dotyczące stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. Przeciwko stosowaniu środków dyscyplinująco-represyjnych w postaci grzywny lub sumy pieniężnej przemawia ocena o braku rażącego naruszenia prawa przez organ oraz fakt wydania decyzji po wniesieniu skargi, już tylko w wykonaniu orzeczenia organu nadzoru wydanego po rozpatrzeniu ponaglenia. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego w stawce minimalnej (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).