IV SO/Po 1/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. przeciwko Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia 1. wymierzyć grzywnę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. w kwocie [...] ([...]) zł; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SO/Po 1/14 Uzasadnienie Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 20.01.2014r. złożyło wniosek na podstawie art.55 § 1 Ppsa o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu skargi z dnia [...].11.2013r. na decyzję z dnia [...].11.2013r. znak: [...] wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy tylko na podstawie doręczonej Sądowi skargi, jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie przekaże do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu akt sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że skarga na powyższą decyzję z dnia [...].11.2013r. znak: [...] została wniesiona do SKO w P. w dniu 02.12.2013r. Pomimo upływu miesiąca skargi nie przekazano do WSA w Poznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na wniosek wniosło o niewymierzanie organowi grzywny, gdyż dopełniło obowiązek określony w art.54 § 2 Ppsa. Kolegium wskazało, że w dniu 30.12.2013r. przekazało do WSA w Poznaniu przedmiotową skargę wraz z odpowiedzią na nią. Z pisma WSA sygn. IV Dz.Org.140/13 z dnia 02.01.2014r. wynikało jednak, że były problemy z zakwalifikowaniem złożonych dokumentów i ustaleniem jakiej sprawy one dotyczą. Z notatki służbowej sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy (k.30 akt sądowych) m.in. wynika, że: 1/ W dniu 30.12.2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła odpowiedź Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na przedmiotową skargę z jej odpisami, lecz bez akt administracyjnych i bez samej skargi. 2/ W dniu 31.12.2014r. Przewodnicząca Wydziału zarządzeniem o sygn.IV Dz.Org.140/13 zwróciła w/w dokumenty oraz wezwała SKO do podania do jakiej sprawy złożono w/w dokumenty. 3/ W dniu 09.01.2014r. wpłynęło do WSA w Poznaniu pismo SKO w P. z dnia 08.01.2014r. powołujące sygn.IV Dz.Org.140/13 i wyjaśniające, że pismo z dnia 24.12.2013r. było odpowiedzią na skargę [...] na decyzję SKO w P. z dnia [...].11.2013r. nr [...]. Załącznikiem do pisma z dnia 09.01.2014r. była zwykła kserokopia skargi z dnia 29.11.2013r. (nie poświadczona za zgodność) oraz kserokopia dowodu doręczenia do Sądu skargi w dniu 18.12.2013r. również nie poświadczona za zgodność z oryginałem. Nie nadesłano oryginału odpowiedzi na skargę ani akt administracyjnych. W piśmie tym powołano się na fakt przekazania w dniu 18.12.2013r. odpowiedzi na skargę [...] dotyczącą bezczynności SKO w P. z dnia [...].12.2013r. nr [...] wraz z aktami administracyjnymi II instancji. 4/ Przewodnicząca Wydziału w dniu 10.01.2014r. nakazała dołączenie pisma SKO w P. z pkt 3, tj. z dnia 08.01.2014r., do akt sprawy IV SAB/Po 127/13 ze skargi [...] dotyczącej bezczynności SKO w P. w sprawie z dnia [...].11.2013r. nr [...]. 5/ W dniu 31.01.2014r. wpłynęła odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie. 6/ Oryginał skargi przekazano do WSA dopiero w dniu 31.01.2014r. przy odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Ponadto ze znanych Sądowi orzekającemu z urzędu akt sprawy tut. Sądu prowadzonej pod sygn. IV SAB 127/13 wynika, że do w/w akt sądowych dołączono najprawdopodobniej w dniu 18.12.2013r. (patrz prezentata na k.4 i 14v akt IV SAB 127/13) akta II instancji, tj. SKO w P., dotyczące decyzji nr [...],[...] i [...], a w dniu 30.12.2013r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w korespondencji prowadzonej w sprawie dotyczącej skargi dotyczącej skargi nr [...] nie poinformowało tut. Sądu w kontrolowanej sprawie o fakcie dołączenia w/w akt administracyjnych, tj. dotyczących skargi na decyzję nr [...], do skargi [...] z dnia [...].11.2013r. dotyczącej decyzji SKO nr [...] rozpoznawanej w tut. Sądzie w sprawie pod sygn. IV SAB/Po 127/13. Z pisma SKO w Poznaniu z dnia 08.01.2014r. dotyczącego pisma tut. Sądu o sygn. IV Dz.Org.140/13 wynika jedynie, że pismo z dnia 24.12.2013r. było odpowiedzią na skargę dotyczącą decyzji nr [...]. Nie wskazano jednak gdzie dołączono istotne dla sprawy akta administracyjne, a przede wszystkim nie złożono oryginału skargi i odpowiedzi na nią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 54 § 2 Ppsa organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, ma prawny obowiązek przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 Ppsa w razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Cytowany przepis zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 Ppsa. Wykonanie tych obowiązków wymaga przekazania sądowi administracyjnemu w terminie 30 dni skargi wraz z aktami i z odpowiedzią na skargę. Niezastosowanie się do tych obowiązków wystąpi zarówno w wypadku niepodjęcia przez organ administracji publicznej w terminie czynności wymienionych w tym przepisie, jak i w wypadku ograniczenia się przez ten organ do wykonania jedynie niektórych z tych czynności, np. przekazania sądowi administracyjnemu skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy. Zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w § 1 komentowanego przepisu, wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 Ppsa (podobnie W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 204). Wymierzenie grzywny może nastąpić tylko na wniosek skarżącego. Wprawdzie regulacja zawarta w komentowanym przepisie zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma także charakter represyjny (postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 156, oraz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSA WSA 2008, nr 3, poz. 42, powołanej w tezie 4, zob. s. 24). W tej sytuacji należy przyjąć, że przekazanie sądowi skargi po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 Ppsa oraz po złożeniu wniosku przez skarżącego o wymierzenie temu organowi grzywny, jednak przed podjęciem przez ten sąd postanowienia, nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania. (tak: Andrzej Kabat; Komentarz do art.55 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w programie Lex) Zgodzić się należy z poglądem, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 Ppsa, nie jest tylko i wyłącznie pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym grzywna z art. 55 § 1 Ppsa pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszania prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. (tak NSA w postanowieniu z dnia 27.09.2011r., sygn. II GZ 431/11, publ.LEX nr 1151760) Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 Ppsa z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 Ppsa wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 Ppsa. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 Ppsa obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Należy jednak podkreślić, że wysokość grzywny Sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w niedokonaniu czynności. Nie bez wpływu pozostaje także to, czy organ po wniesieniu skargi wykonał ciążące na nim obowiązki. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż z akt sądowych bezspornie wynika, że organ administracji nie przekazał Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej doręczenia. Oryginał skargi z dnia 29.11.2013r. dotyczącej decyzji SKO w P. z dnia [...].11.2013r. nr [...]. przekazano do WSA w Poznaniu dopiero w dniu 31.01.2014r. przy odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną, przy czym dopiero w reakcji na wniosek rozpoznawany w niniejszym postępowaniu. Ponadto nadal nie złożono skutecznie odpowiedzi na skargę (złożono jedynie jej niepotwierdzoną kserokopię). Organ więc w tej dacie nie zrealizował obowiązku określonego w art.54 § 2 Ppsa. Akta administracyjne wprawdzie złożono w tut. Sądzie w ustawowym terminie jednak w sprawie dotyczącej innej skargi, o czym w sposób czytelny nie poinformowano Sądu. Prawidłowo postępując organ powinien był złożyć w terminie do dnia 02.01.2014r. oryginał skargi, odpowiedzi na nią oraz podać czytelną informację, że przedmiotowe akta administracyjne już złożono do tut. Sądu z jednoznacznym wskazaniem do jakiej sprawy. Tymczasem organ w ustawowym terminie złożył jedynie przedmiotowe akta administracyjne, lecz do innej sprawy. Później w dniu 30.12.2013r. do tut. Sądu wpłynął oryginał odpowiedzi na skargę, lecz bez samej skargi. W tej sytuacji zasadnie zwrócono oryginał odpowiedzi na skargę do SKO z zapytaniem do jakiej sprawy ją przesłano. W odpowiedzi pismem z dnia 08.01.2014r. organ wprawdzie wskazał, że jego wcześniejsze pismo i odpowiedź na skargę dotyczyły skargi na decyzję z dnia [...].11.2013r. nr [...], lecz nadal nie przesłał oryginału samej skargi. Nie złożył też ponownie oryginału odpowiedzi na skargę i nadal nie wskazał wyraźnie, że akta administracyjne są dołączone do innej sprawy sądowej dotyczącej innej skargi. Reasumując SKO w P. oryginał przedmiotowej skargi złożyło do Sądu dopiero w dniu 31.01.2014r., a więc prawie miesiąc po upływie ustawowego terminu i to jedynie pod wpływem wniosku rozpoznawanego w niniejszej sprawie. Oryginału odpowiedzi na powyższą skargę nie złożono do chwili obecnej. Wprawdzie złożono ją w dniu 30.12.2013r.,lecz bez samej skargi i bez informacji jakiego postępowania ona dotyczy. Po dokonanym w związku z tym zwrocie przez Sąd oryginału odpowiedzi na skargę wraz z zapytaniem czego ona dotyczyła organ nie przekazał ponownie tego dokumentu wraz z pozostałymi wymaganymi dokumentami oraz ze stosownym jednoznacznym wyjaśnieniem. Wprawdzie przedmiotowe akta administracyjne złożono do Sądu już w dniu 18.12.2013r. w związku z inną skargą, lecz SKO składając pisma dotyczące przedmiotowej skargi nigdy wyraźnie i jednoznacznie nie poinformowało Sądu o tym fakcie. Biorąc pod uwagę ilość spraw oraz niejasne sformułowanie pisma SKO z dnia 08.01.2014r. Sąd początkowo nie miał wiedzy, że akta administracyjne istotne dla sprawy już zostały złożone. Podkreślić należy, że wobec braku oryginału odpowiedzi na skargę SKO w P. do chwili orzekania w niniejszej sprawie nadal nie wykonało w pełni obowiązku określonego w art.55 § 1 Ppsa. W ocenie Sądu, z dokumentów załączonych do akt sądowych wynika, że za wymierzeniem organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przemawia to, że uchybienie terminowi wykonania obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest znaczące, bo w chwili orzekania wynosiło prawie 3 miesiące. Również za wymierzeniem grzywny i to w wysokości orzeczonej przemawia i to, że organ nie wyjaśnił powodów niedotrzymania terminu, które usprawiedliwiłyby tak znaczne opóźnienie w wykonaniu ustawowego obowiązku. Przede wszystkim jednak organ mimo korespondencji z tut. Sądem nie wykonał w pełni swego obowiązku określonego w art.54 § 2 Ppsa i mimo doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy nadal pozostawał w bezczynności nie składając oryginału odpowiedzi na skargę. Okolicznością znajdującą odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej grzywny jest zatem to, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia na mocy art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.