I SA/Rz 1/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./ Sędzia WSA Piotr Popek Asesor WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2019 r. spraw ze skarg J.S. na postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r. - nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, - nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, - nr [. ..]w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargi. Przedmiotem skarg J. S. (dalej określanej jako "skarżąca" lub "zobowiązana") były postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej: 1) z dnia [...] października 2018 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (sprawa I SA/Rz 1/19), 2) z dnia [...] października 2018 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (sprawa I SA/Rz 2/19), 3) z dnia [...] października 2018 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (sprawa I SA/Rz 3/19). wszystkie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej. Sprawy te Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Rz 1/19, wydając w tym zakresie rozstrzygnięcie na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2019 r. Sprawy rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej określanej skrótem: "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym, bez udziału stron. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prowadzi wobec skarżącej postępowania egzekucyjne, na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], nr [...], nr [...], wystawionych przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W toku postępowań zajęto wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanej, doręczono jej odpis tytułów wykonawczych. Przeciwko tytułom zgłoszono zarzuty. Postanowieniami z dnia [...] lipca 2017 r. zawieszono prowadzone postępowania. Postanowieniami z dnia [...] września 2017 r. uznano zgłoszone zarzuty za niezasadne. Zażalenia zobowiązanej zostały wniesione z uchybieniem terminu, co Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził postanowieniami z dnia [...] listopada 2017 r. Postanowieniami z dnia [...] lipca 2018 r. Zakład podjął zawieszone postępowania. W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. zobowiązana zgłosiła żądania zawieszenia postępowań egzekucyjnych powołując się na prowadzenie przez Zakład postępowania w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne. Opisanymi na wstępie postanowieniami Zakład odmówił uwzględnienia wniosków - zawieszenia postępowań egzekucyjnych uznając, że nie zaistniały ku temu ustawowe przesłanki określone tak w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) dalej powoływanej skrótem "u.p.e.a.", jak i art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej określanego skrótem "k.p.a."), na który powoływała się zobowiązana. Ze stanowiskiem Zakładu nie zgodziła się zobowiązana, której pełnomocnik w zażaleniu powołał się na dyspozycję art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., który przewiduje możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego w przypadkach przewidzianych z innych ustawach, a więc także w przypadku określonym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem pełnomocnika zobowiązanej, do momentu prawomocnego zakończenia przez Zakład postępowania w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, postępowanie egzekucyjne powinno zostać w całości zawieszone, mając również na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów administracji. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego ma wyjątkowy charakter, ponieważ celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do zrealizowania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku. W art. 56 u.p.e.a. wymieniono powody uzasadniające zawieszenie tego postępowania, które uzupełniane są przez szczegółowe przepisy tej ustawy oraz przepisy innych ustaw. Przepisy o zawieszeniu postępowania zawarte w k.p.a. nie mają - w przekonaniu organu - zastosowania do postępowania egzekucyjnego. Brak również było podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego. W skargach zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowień organu I instancji, 2) art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że organ był zobowiązany do zawieszenia postępowań, 3) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść organu a nie skarżącej, 4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowań w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz nie kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, domagając się uchylenia zaskarżonych postanowień i przekazania spraw do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenia o kosztach postępowania. W przekonaniu skarżącej toczące się przed Zakładem postepowanie w sprawie udzielenia ulgi stanowi zagadnienie wstępne względem postępowań egzekucyjnych. Ewentualne wątpliwości co do wykładni odnośnych przepisów powinny być interpretowane na jej korzyść. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a sformułowane w nich zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą rezultatu. Zaskarżonymi postanowieniami organy egzekucyjne rozpoznały wnioski skarżącej o zawieszenie postępowań egzekucyjnych. Skarżąca występując z nimi powołała się na toczące się przed Zakładem postępowanie, w którym ubiega się o udzielnie ulgi w postaci umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne (dalej określane jako "postępowanie ulgowe"). Postępowania egzekucyjne dotyczyły zaś egzekucji zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (należności z tytułu składek). W ocenie skarżącej postępowanie ulgowe stanowi zagadnienie wstępne w toku spraw egzekucyjnych i wymaga ich zawieszenia. Organy egzekucyjne prezentują odmienne stanowisko twierdząc, że nie może ono stanowić podstawy zawieszenia postępowań egzekucyjnych, ponieważ nie stanowi ono kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a same przepisy k.p.a. o zawieszeniu nie znajdują zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym. W sporze tym rację należało przyznać organom, choć nie całość argumentacji stanowiącej uzasadnienie kontrolowanych postanowień zasługiwała na podzielenie. Celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do przymusowej realizacji obowiązku, którego zobowiązany nie realizuje dobrowolnie. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego oznacza zaś wstrzymanie jego biegu i podejmowanych czynności. Oddala zatem w czasie osiągnięcie zasadniczego celu egzekucyjnego - realizacji określonego obowiązku, z którego zobowiązany nie wywiązuje się dobrowolnie. Dlatego stosowanie odnośnych przepisów stanowiących podstawę zawieszenia musi być oparte na wyniku ścisłej ich wykładni, aby nie niweczyć ww. celu wynikającego z ustawy egzekucyjnej. Jeżeli organ nie zawiesza postępowania z urzędu, a nie wnioskuje o nie sam wierzyciel, żądanie zobowiązanego musi zawierać dostateczne podstawy faktyczne, które dadzą się przyporządkować do jednej z ustawowych przesłanek (podstaw) zawieszenia. Stanowisko organów trafnie podnosi, że postępowanie ulgowe nie jest i może być podstawą do zawieszenia postępowań egzekucyjnych dotyczących należności z tytułu składek. Nie stanowi ono zagadnienia prejudycjalnego (zagadnienia wstępnego). Na gruncie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje ono tylko wtedy, gdy od jego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie danej sprawy w ogóle, gdy jego rozstrzygnięcie będzie stanowiło podstawę do rozstrzygnięcia zawieszonego postępowania, gdy brak takiego rozstrzygnięcia wyklucza możliwość pozytywnego lub negatywnego zakończenia zawieszonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2018 r. II OSK 2136/17; opublikowany na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związek ten musi być bezpośredni, a nie tylko pośredni. Nie ulega zaś wątpliwości, że publicznoprawne zobowiązanie skarżącej jest ukształtowane, znane co do wysokości, wymagalne, tyle że nie zostało przez nią uregulowane w przepisanym terminie. Dlatego, po myśli art. 24 ust. 2 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300), wdrożono postępowanie egzekucyjne, mające na celu doprowadzenie do przymusowego wyegzekwowania zaległych należności z tytułu składek. Był to zresztą obowiązek wierzyciela, określony w art. 6 § 1 u.p.e.a. Od sprawy ulgowej, której zasadniczym celem jest uwolnienie skarżącej od ciążącego na niej długu publicznoprawnego bez pobierania zaległej należności, nie zależy zatem aktualna dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ to ma na celu doprowadzenie do realizacji przez zobowiązaną ciążącego na niej obowiązku. Dopiero ewentualne korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wnioskowanej ulgi może mieć wpływ na dalszą dopuszczalność jego prowadzenia, ale na przyszłość. Wówczas może okazać się konieczne umorzenie postępowania egzekucyjnego, w całości albo w części, np. na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Związek ten jest jednak tylko pośredni, a ewentualny skutek niepewny. Dlatego do czasu ewentualnego uwzględnienia przez Zakład zgłoszonego żądania chociażby w części nie wywiera ono jakiegokolwiek wpływu na postępowanie egzekucyjne. Co więcej, to właśnie postępowanie egzekucyjne może w postepowaniu ulgowym dostarczyć dowodów na całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek, a więc dowieść ziszczenia się zasadniczej przesłanki udzielenia ulgi, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Postępowanie ulgowe nie ma również za przedmiot sporu "istnienia lub wysokości dochodzonej należności", o której mowa w art. 32a § 1 u.p.e.a., a więc w istocie zagadnienia wstępnego względem egzekwowanej należności. Sąd nie podziela natomiast argumentacji organu, że odwołanie zawarte w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odnosi się do przyczyn (przesłanek, podstaw) zawieszenia zawartych w innych ustawach, ale nie dotyczy k.p.a. Ograniczenie takie nie wynika bowiem z powołanego przepisu. Trudno też doszukiwać się takiego limitowania podstaw zawieszenia w innych przepisach ustawy egzekucyjnej. Pojawiające się w tym zakresie rozbieżności zdań w orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu nie przesądzają go w żadnym kierunku. Powołany przepis ma charakter uniwersalny (ogólny) i odwołuje się do każdej innej podstawy ustawowej, bez względu na akt normatywny tej rangi, w którym zostanie zawarty (przewidziany). Co więcej, już tylko przepisy art. 32a, art. 32c oraz art. 35 u.p.e.a. dowodzą, że istnieją ustawowe podstawy zawieszenia również poza samym art. 56 u.p.e.a. Tak więc skarżąca mogła powoływać się i na tę podstawę zawieszenia, a więc określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tyle że przytoczone przez nią okoliczności faktyczne nie wyczerpywały jej znamion. Mając na względzie powyższe żaden ze sformułowanych w skardze zarzutów nie okazał się trafny. Sąd nie dopatrzył się też w działaniu organów innych uchybień, które wymagałyby zastosowania środków określonych w p.p.s.a., a więc takich uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik rozpoznanego żądania skarżącej. Całkowicie chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ prowadzone postępowania egzekucyjne nie dotyczą nałożenia na zobowiązaną obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania jej uprawnienia. Trudno też doszukać się w skardze szerszego uzasadnienia naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Z podanych względów skargi zostały oddalone, stosownie do art. 151 p.p.s.a.