I SA/Rz 1018/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Jarosław Szaro WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w R., po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego - Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych, na postanowienie organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...] wystawionych przeciwko zobowiązanemu T.K. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z treści zaskarżonego postanowienia oraz akt postępowania wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wszczął i prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przeciwko T.K., obejmujących zaległości z tytułu odpłatności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w okresie od 31 lipca 2001 r. do 24 grudnia 2009 r. W trakcie prowadzonego postępowania organ ten dokonał bezskutecznej próby zajęcia rachunków bankowych zobowiązanego, który w żadnym z banków nie posiadał rachunku bankowego. Próby dokonania czynności egzekucyjnych podejmowane na przestrzeni lat 2007-2013 nie były skuteczne, a z ustaleń organu w przedmiocie stanu majątkowego zobowiązanego z lat 2003, 2005 oraz 2011 wynika, że zobowiązany nie pracuje, pobiera zasiłek z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w kwocie ok. 200 zł, mieszka w domu należącym do brata, w którym nie posiada własnych ruchomości. Nie posiada też własnego środka transportu, nieruchomości, ani wierzytelności. W tej sytuacji, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych, stwierdzając że objęte tytułami wykonawczymi zobowiązania wygasły wskutek przedawnienia z dniem 31 grudnia 2014r. na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) – zwanej dalej p.e.a. – w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) - zwanej dalej ustawą i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 613) – zwanej dalej Op. Czynności organu egzekucyjnego nie doprowadziły bowiem do przerwania biegu terminu przedawnienia tego zobowiązania w myśl art. 70 Op. W zażaleniu na powyższe postanowienie Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych zarzucił błędne zastosowanie powołanych wyżej przepisów. Stwierdził bowiem, że nie doszło do przedawnienia dochodzonej należności, gdyż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009 r. nie istniały przepisy pozwalające na stwierdzenie, że okres przedawnienia należności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień wynosi 5 lat. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009 r. brak było przepisów szczególnych regulujących kwestię przedawnienia roszczeń z tytułu opłaty za pobyt w Izbie Wytrzeźwień, toteż w ocenie Ośrodka – właściwym w takiej sytuacji jest zastosowanie przepisu art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) – zwanej dalej kc., stanowiącego o dziesięcioletnim terminie przedawnienia zobowiązań. W treści zażalenia podkreślono, że na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych okres przedawnienia został określony jako 5-letni, jednakże przepis ten ma zastosowanie jedynie do spraw wszczętych po dniu 1 stycznia 2010 r. tj. po dniu wejścia w życie ustawy, podczas gdy do spraw wszczętych przed dniem 31 grudnia 2009 r. należy stosować 10-letni okres przedawnienia wynikający z przepisu art. 118 kc. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że przepis art. 67 ustawy umożliwia stwierdzenie przedawnienia obowiązku w rozpoznawanej sprawie, gdyż oznaczałoby to, że 5 letni termin przedawnienia zaczął i skończył swój bieg na długo przed wejściem w życie wymienionego przepisu ustawy. Podkreślono również, że zgodnie z art. 29 § 1 p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednak nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca nakłada na organ egzekucyjny powinność zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej rozumianej jako ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W przypadku, gdy organ egzekucyjny nie jest jednocześnie wierzycielem obowiązku, badanie zasadności i wymagalności obowiązku nie mieści się w sferze badania dopuszczalności egzekucji i zwrotu tytułu wykonawczego w trybie art. 29 § 2 p.e.a. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, Dyrektor Izby Skarbowej, uznał wniesione zażalenie za bezzasadne. W jego ocenie w dacie wydania zaskarżonego postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego istniała przesłanka takiego rozstrzygnięcia wynikająca z art. 59 § 3 p.e.a. w postaci przedawnienia należności objętej tytułami wykonawczymi. Rozważając kwestię przedawnienia, organ przyznał, że ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) poza ustanowieniem obowiązku pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, nie wprowadziła regulacji dotyczących tej opłaty w kwestii przedawnienia, jednakże wbrew twierdzeniu Ośrodka nie oznacza to możliwości zastosowania art. 118 kc. Roszczenie o uiszczenie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień nie ma bowiem charakteru cywilnoprawnego lecz administracyjnoprawny, a jego podstawą nie jest porozumienie zawarte pomiędzy równorzędnymi stronami stosunku prawnego a władcze działanie Izby wytrzeźwień, następujące z wyłączeniem woli zobowiązanego i charakteryzujące się brakiem równorzędności podmiotów. Związane z tym stosunkiem opłaty, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów ustawy, ustalane są jednostronnie przez organ zarządzający izbą wytrzeźwień, na podstawie przepisów wykonawczych. Cechy te są charakterystyczne dla stosunków publicznoprawnych i wynikających z nich zobowiązań publicznych. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień nie należy także do żadnej z kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 Op. gdyż nie jest ani podatkiem, ani opłatą skarbową czy lokalną, ani też żadną z należności, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Żaden organ podatkowy nie ustala, ani nie określa wysokości przedmiotowej opłaty - wynika ona wprost z przepisów ustawy. Przedmiotowa opłata nie jest także należnością o której mowa w art. 2 § 2 Op., gdyż w przepisie tym mowa jest o należnościach budżetu państwa, a tymczasem opłata ta stanowi dochód własny gminy. Wobec tego do dnia 31 grudnia 2009 r. brak było podstaw do tego, by do przedawnienia przedmiotowej opłaty stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Sytuacja ta uległa zmianie dopiero z dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, która na podstawie art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 nakazywała, do spraw dotyczących dochodów pobieranych przez państwowe samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym dotyczące przedawnienia. Ustawa nie zawierała przepisów intertemporalnych, toteż do rozstrzygnięcia pozostaje, z jaką chwilą rozpoczął bieg termin przedawnienia należności powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego, wobec braku - w dacie powstania w niniejszej sprawie należności z tytułu opłaty za pobyty w izbie wytrzeźwień - regulacji prawnych w kwestii przedawnienia obowiązku uiszczenia należności, bieg terminu przedawnienia w stosunku do nich rozpoczął się z chwilą wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, nakazującej do takich należności stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy o przedawnieniu. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. toteż obowiązek uiszczenia przez zobowiązanego należności z tytułu pobytów w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w okresie między 31 lipca 2001 r., a 24 grudnia 2009 r. uległ przedawnieniu na podstawie art. 70 § 1 Op., z dniem 31 grudnia 2014 r., tj. z upływem 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego uznano za uzasadnione. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, podtrzymał argumenty odnoszące się do mającego zastosowanie w sprawie 10 –letniego terminu przedawnienia wynikającego z przepisów kodeksu cywilnego, których zastosowanie przesądza w kwestii braku przedawnienia egzekwowanych zobowiązań. W ocenie Skarżącej w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2009r. oraz do spraw wszczętych przed tym dniem - zastosowanie do kwestii przedawnienia roszczeń z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień mają przepisy kodeksu cywilnego, zaś przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące 5-letni termin przedawnienia przedmiotowych należności mają zastosowanie jedynie do spraw wszczętych po dniu 1 stycznia 2010r. tj. po dniu wejścia życie ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie w całości, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności tj. zgodności z obowiązującym prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy tak zakreślonych granicach zaskarżenia, wniesioną skargę należy uznać za bezzasadną, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu wymagającym jego usunięcie z obrotu prawnego. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, w jakim terminie ulegają przedawnieniu, egzekwowane przez Skarżącą należności z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, objęte opisanymi szczegółowo na wstępie tytułami wykonawczymi. W ocenie organów podatkowych opisane należności uległy przedawnieniu, gdyż zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 67 ustawy, nakazujący do przedmiotowych należności stosować przepisy Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie ustanawiający dla przedmiotowych należności 5 – letni termin przedawnienia, który zdaniem organu upłynął z końcem 2014r. W ocenie zaś Skarżącego, 10-letni termin przedawnienia przedmiotowych należności należy wywodzić z brzmienia przepisu art. 118 Kc., który w czasie powstania przedmiotowych należności był jednym przepisem traktującym o przedawnieniu roszczeń, a tym samym egzekwowane roszczenie nie uległo jeszcze przedawnieniu. W sporze tym, rację należy przyznać organom podatkowym. Nie ulega wątpliwości, ani nie stanowi przedmiotu sporu pomiędzy stronami fakt, że w dacie powstania należności z tytułu egzekwowanych opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, tj. w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009r. brak było podstaw do tego, by do przedawnienia przedmiotowej opłaty stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poza ustanowieniem obowiązku pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, nie wprowadziła regulacji dotyczących tej opłaty, w tym spornej w niniejszej sprawie kwestii przedawnienia. Nie istniały zatem przepisy traktujące o przedawnieniu przedmiotowych roszczeń. W tym czasie istniały co prawda wspomniane przez Skarżącego przepisy o przedawnieniu roszczeń cywilnoprawnych - art. 118 kc. - jednakże z uwagi na przedmiot regulacji, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie mogą mieć one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepisy regulujące kwestię przedawnienia przedmiotowych roszczeń wprowadziła dopiero wchodząca w życie z dniem 1 stycznia 2010r. ustawa o finansach publicznych, która na podstawie art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 nakazywała, do spraw dotyczących dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym dotyczące przedawnienia. Ustawa nie zawierała przepisów intertemporalnych, dlatego pojawił się problem, z jaką chwilą rozpoczął bieg termin przedawnienia należności powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Trafne są podniesione w tej kwestii argumenty Skarżącego, który podkreśla, że za niedopuszczalną zależy uznać sytuację, w której przedawnienie, stwierdzane na podstawie przepisów nowej ustawy, miałoby nastąpić na długo przed wejściem w życie przepisów tejże ustawy. Mimo, iż nie przemawia to – jak postuluje Skarżący - za zastosowaniem w sprawie przepisów kodeksu cywilnego, argument ten uznać należy za celny. Wprowadzane zmiany prawa – w tym również w zakresie przedawnienia zobowiązań – mogą regulować jedynie stosunki prawne na przyszłość, a rolą wykładni przepisu jest takie umiejscowienie normy prawnej w systemie prawa, aby nie kolidowała ona z powszechnie przyjętymi zasadami prawa. W tym kontekście, na uwagę zasługuje pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 4 lutego 2009r., sygn. akt III SA/Łd 332/08 ( publik. CBOiS: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym stwierdzono, że w sytuacji, gdy ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, to kwestia rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia powinna być tak interpretowana, aby nowa regulacja prawna obciążała proporcjonalnie wszystkich adresatów nowych przepisów. Obowiązki związane ze zmianą prawa winny obciążać w miarę równo wszystkie strony, a więc wierzyciela i dłużnika. Wierzyciel został niejako "zaskoczony" wprowadzeniem niekorzystnego dla niego rozwiązania prawnego wobec tego skoro wprowadzono niekorzystne dla niego uregulowanie prawne, to powinien mieć czas, aby wyegzekwować należności nieuiszczone przez dłużnika przed tym dniem. Powyższy wyrok zapadł na tle ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, jednakże dotyczy analogicznej kwestii wejścia w życie przepisów o przedawnieniu obowiązku uiszczenia należności, już po powstaniu tych należności. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela zaprezentowane stanowisko. W świetle powyższego należy przyjąć, że wobec braku w latach 2001 - 2009r. - czyli w dacie powstania w niniejszej sprawie należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień - regulacji prawnych w kwestii przedawnienia obowiązku uiszczenia należności, należy uznać, że bieg terminu przedawnienia w stosunku do nich rozpoczął się z chwilą wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. w dniu 1 stycznia 2010r. Tym samym za słuszny należy uznać wniosek organów podatkowych, że obowiązek uiszczenia należności z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień za okres od 31 lipca 2001 r. do 24 grudnia 2009 r. uległ przedawnieniu po upływie pięciu lat od dnia wejścia w życie tej ustawy, na podstawie art. 70 § 1 Op. Zauważyć jednak należy, że termin ten upływa z dniem 1 stycznia 2015r. a nie jak stwierdziły organy podatkowe z dniem 31 grudnia 2014r. – wadliwość ta nie ma jednak doniosłości prawnej w przedmiotowej sprawie, gdyż na dzień wydania zarówno postanowienia organu I instancji (7 lipca 2015r.) jak i postanowienia organu odwoławczego (24 sierpnia 2015r.) – należności, o których mowa, były niewątpliwie należnościami przedawnionymi. Odnosząc się do zarzutów skargi należy z całą mocą podkreślić, że w sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. Wśród przedstawicieli doktryny, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w zupełności podziela, że roszczenie o uiszczenie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień nie ma charakteru cywilnoprawnego lecz administracyjnoprawny. Jego podstawą nie jest bowiem porozumienie zawarte pomiędzy równorzędnymi stronami stosunku prawnego. Izba wytrzeźwień działa z mocy przysługującej jej władzy zwierzchniej i posiada uprawnienia wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Stosunek pomiędzy tą placówką, a osobą fizyczną, następuje z wyłączeniem woli zobowiązanego i charakteryzuje się brakiem równorzędności podmiotów. Związane z tym stosunkiem opłaty, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów ustawy, ustalane są jednostronnie przez organ zarządzający izbą wytrzeźwień, na podstawie przepisów wykonawczych. Powyższe cechy są charakterystyczne dla stosunków publicznoprawnych i wynikających z nich zobowiązań publicznych. Wobec powyższego, opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień nie posiadają charakteru zobowiązaniowego, wynikającego z czynności cywilnoprawnej, lecz administracyjnoprawny, wynikający z decyzji o przymusowym umieszczeniu w izbie wytrzeźwień (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2012r., sygn. akt III SA/Łd 90/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011r., sygn. akt I SA/Bd 1072/10 – publikowane w CBOiS: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 29 § 1 p.e.a., należy podkreślić, że przepis ten ma zastosowanie na etapie badania dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej, o czym świadczy dalsza część tego przepisu – z § 2 art. 29 wynika, iż skutkiem stwierdzenia przez organ egzekucyjny niedopuszczalności egzekucji jest odmowa przystąpienia do egzekucji. Przepis ten, uniemożliwiający organowi badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, we wstępnej fazie postepowania, podyktowany jest dążeniem ustawodawcy do wywołania skutków prawnych związanych z wszczęciem egzekucji, nawet w sytuacjach, gdy niemożliwe będzie jego dalsze prowadzenie (por. Piotr Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz). Okoliczność ta jednak nie rzutuje na przesłanki negatywne dalszego prowadzenia postepowania egzekucyjnego. Czym innym jest bowiem badanie dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej, a czym innym kwestia dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz uwzględniania zachodzących w toku tego postępowania zmian w stanie faktycznym i prawnym egzekwowanych należności. Zgodnie z art. 59 §1 p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się obligatoryjnie w razie wystąpienia którejkolwiek z wymienionych w tym przepisie przesłanek w tym m. in. jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał ( art. 59 §1 pkt 2 p.e.a. ). Wygaśnięcie zobowiązania podatkowego wskutek przedawnienia stanowi zatem samoistną przesłankę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, którą organ egzekucyjny bierze pod uwagę z urzędu. Nie ma tym samym podstaw do twierdzenia, że wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec przedawnienia się egzekwowanej należności – było nieprawidłowe. Wniesiona skarga jest zatem nieuzasadniona. Z powyższych względów, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.