I SA/Bd 1072/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Liwacz Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. [...] w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 29 października 2010 r. nr SO-7241-96/10 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w B. na rzecz S. [...] w W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. K. wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] wystawionego przez Izbę Wytrzeźwień w [...] W., obejmującego należność z tytułu opłaty za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w dniu [...] w kwocie należności głównej [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne wskazując na brak możliwości egzekwowania obowiązku ze względu na upływ terminu przedawnienia określony w art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). W złożonym zażaleniu wierzyciel podniósł, że w przedmiotowej sprawie termin przedawnienia roszczeń z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień na podstawie art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.) wynosi 10 lat. W ocenie skarżącego, stosowanie do tych należności przepisów Kodeksu cywilnego uzasadnione jest tym, że w okresie powstania zobowiązania brak było przepisów szczególnych regulujących kwestię ich przedawnienia w sposób odmienny. Zdaniem strony, w niniejszej sprawie, nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, albowiem w rozumieniu art. 13 tej ustawy, ani Rada Miasta [...] W. określająca wysokość opłaty za pobyt w [...] Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych, ani też Dyrektor [...] Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych, wydający decyzję o umieszczeniu pacjenta w tym Ośrodku, nie są organami podatkowymi. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ nie zgodził się z twierdzeniem wierzyciela, że do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień zastosowanie mają przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań zawarte w art. 118 ustawy Kodeks cywilny. Zgodnie bowiem z art. 1 tej ustawy, przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się wyłącznie do stosunków cywilnoprawnych, a za takie nie można uznać relacji wiążących w przedmiotowej sprawie wierzyciela i zobowiązanego. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień wynika z decyzji o przymusowym umieszczeniu pacjenta w izbie. Przymusowość cechuje stosunki publicznoprawne i wynikające z nich zobowiązania publiczne. Stosunki publicznoprawne w odróżnieniu od stosunków cywilnoprawnych, charakteryzują się brakiem równorzędności pozycji uczestników tego stosunku. W ocenie organu, opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień nie ma charakteru świadczenia cywilnoprawnego z uwagi na to, że stosunek łączący izbę wytrzeźwień i zobowiązanego nie wynika z zawartego porozumienia. Następuje on z wyłączeniem woli zobowiązanego, a opłata pobierana za pobyt w izbie, której obowiązek uiszczenia wynika z przepisów ustawy, ustalana jest jednostronnie. Organ podniósł, że ustawodawca wprawdzie nie wskazał expressis verbis w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), że do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, jednak brak takiej regulacji nie świadczy o tym, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. W art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca określił należność za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień mianem opłaty. Opłaty są daninami publicznymi, ustalanymi jednostronnie przez państwo, stanowiącymi dochody budżetowe lub dochody wyodrębnionych funduszy celowych, które pobierane są zawsze z związku z określonym działaniem organów państwa. Stosowanie do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień działu III Ordynacji podatkowej znajduje swoją podstawę prawną w art. 2 § 2 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III tej ustawy stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że ustawodawca traktuje opłaty oraz niepodatkowe należności budżetu państwa jako dwie odrębne kategorie danin publicznych. Zdaniem organu, nie ma zatem podstaw by sądzić, że opłaty o których mowa w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej odnoszą się tylko do budżetu państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez przyjęcie, że do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień nie mają zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań zawarte w art. 118 Kodeksu cywilnego. Mając na uwadze postawione zarzuty strona wniosła o uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu strona podniosła, że egzekucja należności stanowiących opłatę za pobyt w izbie wytrzeźwień następuje w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta nie określa jednak, z upływem jakiego okresu ulegają przedawnieniu te roszczenia. Zdaniem strony, brak stosownej regulacji w tym zakresie uzasadnia twierdzenie, że zastosowanie znajdą właściwe przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń, w tym art. 118 tej ustawy. W ocenie strony, do przedawnienia roszczeń z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień ma zastosowanie termin dziesięcioletni. Dodatkowo skarżący wskazał, że do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień (według stanu formalno-prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2009 r.) przepisy ustawy Ordynacja podatkowa nie mają zastosowania, jako że nie była wypełniona dyspozycja art. 2 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, a to oznacza, że do określenia terminu przedawnienia należało zastosować art. 118 Kodeksu cywilnego na zasadach ogólnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ono prawo. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest charakter opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, mianowicie, czy jest to zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym, czy też zobowiązanie o charakterze publicznoprawnym. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej opłata ta jest świadczeniem publicznoprawnym, które przedawnia się na zasadach określonych w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie opłata dotyczy pobytu w izbie wytrzeźwień w 2001 r., uległa ona przedawnieniu, w konsekwencji czego organ umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według strony zaś opłata jest świadczeniem cywilnoprawnym, które przedawnia się w terminie dziesięcioletnim wskazanym w art. 118 k.c. Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymaga w pierwszej kolejności analizy przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób, mogą zostać doprowadzone do izby wytrzeźwień, zakładu opieki zdrowotnej lub innej właściwej placówki utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego albo do miejsca zamieszkania lub pobytu. Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5 tej ustawy). Egzekucja tych opłat następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a). Ponieważ w przepisach tych jest mowa o opłacie należy ustalić charakter tej opłaty. W nauce prawa zwraca się uwagę, że opłata posiada wszystkie cechy podatku poza jedną, w przeciwieństwie do nieodpłatnego podatku jest daniną odpłatną. Oznacza to, że w zamian za świadczenie pieniężne wnoszący je podmiot otrzymuje od związku publicznoprawnego, na rzecz którego opłata jest wnoszona – świadczenie wzajemne, zazwyczaj w postaci usługi, której wartość odpowiada wartości świadczenia pieniężnego (por. B. Brzeziński, Wstęp do nauki prawa podatkowego, Toruń 2001, s. 32). Opłata jest zatem świadczeniem, które ma charakter przymusowy, bezzwrotny, odpłatny i jednostronny. Z powyższych regulacji wynika, że pobyt w izbie wytrzeźwień ma zwykle charakter przymusowy. Nawiązany pomiędzy izbą wytrzeźwień a zobowiązanym stosunek nie ma charakteru umownego. Następuje on z wyłączeniem woli zobowiązanego i charakteryzuje się brakiem równorzędności jego podmiotów. Również związane z tym stosunkiem opłaty za pobyt i doprowadzenie do izby wytrzeźwień ustalane są jednostronnie przez organ zarządzający izbą wytrzeźwień, na podstawie przepisów wykonawczych. Powyższe cechy pozwalają stwierdzić, że opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter daniny publicznej. Stąd należy uznać, iż opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień nie posiadają charakteru zobowiązaniowego w rozumieniu prawa cywilnego, lecz administracyjnoprawny i wynikają nie z czynności prawnej, lecz z decyzji o przymusowym umieszczeniu w izbie. Odwołując się do art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej i wynikającego z niego pięcioletniego terminu przedawnienia, Dyrektor Izby Skarbowej utrzymuje, że do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień ma zastosowanie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Z przepisu tego wynika, że przepisy działu III Ordynacji podatkowej (w tym także art. 70 § 1 Ordynacji) stosuje się do opłat w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) opłata jest dochodem budżetu państwa, 2) kompetencje w zakresie ustalania lub określania opłaty mają organy inne niż podatkowe, 3) przepisy regulujące obowiązek uiszczania tych danin nie zawierają unormowań odmiennych. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że stosowanie przepisów normujących zobowiązania podatkowe może być rozszerzane, w stosunku do generalnej reguły wyrażonej w art. 2 § 1 Ordynacji, jedynie na te podmioty, które nie będąc organami podatkowymi w rozumieniu Ordynacji podatkowej ustalają lub określają publicznoprawne należności budżetu państwa, z wyraźnym jednak wykluczeniem należności jednostek samorządu terytorialnego (por. R. Mastalski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2010, Wrocław 2010, s. 22-23; Ordynacja podatkowa pod red. H. Dzwonkowskiego, Komentarz do art. 2, Wyd. C.H. Beck, Legalis). Za taką interpretacją przemawia też wykładnia historyczna. W pierwotnej wersji art. 2 § 1 Ordynacji stanowił, że przepisy Ordynacji stosuje się m.in. do: 1) podatków, opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe oraz 2) podatków stanowiących dochody budżetów gmin. Art. 2 § 2 Ordynacji stanowił natomiast, że jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Z dniem 1 stycznia 1999 r. zakres stosowania przepisów Ordynacji rozszerzono, na mocy art. 2 § 1 pkt 1, także na opłaty oraz inne niepodatkowe należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Pozostawiono natomiast bez zmiany treść art. 2 § 2. Bez większych zmian regulacja ta obowiązuje po dzień dzisiejszy. Zdaniem Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było rozszerzenia stosowania przepisów Ordynacji podatkowej także na opłaty i niepodatkowe należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy niepodatkowe, to dokonałby on zmiany treści art. 2 § 2, w taki sposób jaki dokonano zmiany art. 2 § 1 pkt 1, tj. rozszerzając stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej na opłaty i niepodatkowe należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Skoro nie zmieniono brzmienia art. 2 § 2, to zamiarem ustawodawcy było ograniczenie stosowania tego przepisu tylko do opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Sąd nie podziela odmiennej interpretacji zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 października 2007 r., III SA/Wa 1155/07, na który powołuje się organ. Wyrok ten dotyczy stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do opłaty za kartę pojazdu. Podkreślenia wymaga, że w uchwale 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że do opłaty za kartę pojazdu nie stosuje się Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. W świetle powyższych wywodów istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy ma to, czy opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień stanowi dochód budżetu państwa, czy też dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że tworzenie izb wytrzeźwień należy do organów samorządu terytorialnego (art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Na mocy art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe gminy oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych, stanowią dochód własny gminy. Wynika z tego, że opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień są należnościami budżetu gminy, a nie budżetu państwa. W konsekwencji art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej nie może mieć zastosowania do tych opłat. Tym samym Dyrektor Izby Skarbowej niezasadnie uznał, że należność objęta tytułem wykonawczym uległa przedawnieniu na podstawie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej i na tej podstawie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Wyroki WSA w Łodzi i Poznaniu, na które powołuje się organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 1 października 2010 r. zostały wydane w odmiennym stanie prawnym – na tle ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych, i nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Sąd stoi na stanowisku, że dopiero od 1 stycznia 2010 r. do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień będą miały odpowiednio zastosowanie przepisu Kodeks postępowania administracyjnego i działu III Ordynacji podatkowej, zgodnie z regulacją wynikająca z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.). Nie można jednak przyjąć, jak to czyni organ pierwszej instancji, że art. 67 tej ustawy umożliwia stwierdzenia przedawnienia obowiązku w rozpoznawanej sprawie. Oznaczałoby to bowiem, że 5 -letni termin przedawnienia, wynikający z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zaczął swój bieg i skończył na długo przed wejściem w życie tego przepisu. Skoro bowiem opłata dotyczy pobytu osoby w izbie wytrzeźwień w 2001 r., to zgodnie z interpretacją organu przedawnienie nastąpiło z dniem 31 grudnia 2006 r., a wskazany przepis wszedł w życie 1 stycznia 2010 r. Zdaniem Sądu 5–letni termin przedawnienia w przedmiotowej sprawie należy liczyć od dnia 1 stycznia 2010 r. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 grudnia 2010 r., III SA/Łd 615/10, wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., II FSK 884/09). Mając powyższe uwadze na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.