I SA/Rz 1018/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./ Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska Asesor WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J.O. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. J. O. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Stwierdzono nim niedopuszczalność zażalenia niesionego w imieniu J.O. przez adwokata M. D. od postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. o zawieszeniu postępowania prowadzonego z wniosku J. O. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. Ze stanowiska organu odwoławczego wynika, że Kierownik Biura Powiatowego zawiesił postępowanie w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową. Zażalenie na to rozstrzygnięcie wniósł w imieniu J. O. w dniu [...] czerwca 2018 r. (data stempla pocztowego) adwokat M. D. Z uwagi na brak pełnomocnictwa wezwano pełnomocnika do złożenia do akt dokumentu pełnomocnictwa, aktualnego na dzień [...] czerwca 2018 r. Dokument taki wpłynął [...] lipca 2018 r., ale opatrzony był datą [...] czerwca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego zażalenie należało w tych okolicznościach uznać za niedopuszczalne, ponieważ wnosząc je w dniu [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik strony nie posiadał umocowania do działania w imieniu J. O. Z przedłożonego dokumentu wynikało, że umocowania udzielono dopiero dnia [...] czerwca 2018 r. Pełnomocnictwo to nie obowiązywało więc w dniu [...] czerwca 2018 r. Wniesione zażalenie okazało się zatem niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, z przyczyn natury podmiotowej. Ponadto zostało wniesione z uchybieniem terminu, ponieważ postanowienie I instancji doręczono J. O. w dniu [...] czerwca 2018 r., zaś termin do wniesienia zażalenia wynosił 7 dni. W skardze zarzucono naruszenie przez organ odwoławczy: 1) art. 134 w zw. z art. 33 § 2 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, 2) art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpatrzenie "odwołania skarżącej" z pominięciem zasady dwuinstancyjności, 3) art. 107 i art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia. W ocenie skarżącego organ zamiast rozpoznać wniesione "odwołanie" merytorycznie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, skupił się na kwestii pobocznej o charakterze formalnym, wywodząc z niej skrajne i wybiórcze wnioski. Brak natomiast w zaskarżonym postanowieniu odniesienia się do zarzutów zażalenia. Organ zbyt formalnie ocenił datę zamieszczoną na pełnomocnictwie, przez co uchylił się od rozpoznania zażalenia. Nie wyjaśnił dostatecznie powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem data nie jest wymogiem formalnym pełnomocnictwa, dlatego jej brak albo niewłaściwe oznaczenie nie dyskwalifikują samego pełnomocnictwa. Istotna powinna być jego treść. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego wniósł o jej odrzucenie. Wniosek ten organ uzasadnił tym, że w dniu [...] września 2018 r. otrzymał od skarżącego informację o zmianie osoby pełnomocnika i wypowiedzeniu pełnomocnictwa M .D., choć do akt nie złożono dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Tak więc adwokat M. D. nie jest osobą upoważnioną do wniesienia skargi w imieniu J. O. Nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi Sąd uznał, że jest on bezpodstawny. Interes prawy we wniesieniu skargi ma strona postępowania administracyjnego, do której skierowano zaskarżany akt administracyjny, a nie jej pełnomocnik. Ten działa tylko w granicach umocowania. W aktach sądowych zdeponowano zaś pełnomocnictwo dla adwokata M. D. do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To, że na jakimś etapie postępowania administracyjnego wypowiedziano pełnomocnictwo nie oznacza, że stosunku tego nie można nawiązać z tym samym adwokatem w późniejszym terminie. Jeżeli chodzi natomiast o zasadność skargi Sad uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, choć stawiane w niej zarzuty natury procesowej, związane z wadliwą oceną złożonego do akt administracyjnych dokumentu pełnomocnictwa, zasadniczo okazały się trafne. Niemniej, sąd administracyjny w ramach sprawowanej funkcji kontrolnej nad administracją może stosować tylko środki określone w ustawie, co wynika z literalnej treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej powoływanej skrótem "p.p.s.a". Uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia mogłoby nastąpić w razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach art. 145 § 1 p.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanej sprawie jednak nie zaistniała. Organ odwoławczy uznał, że zażalenie było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, z przyczyn podmiotowych. Przyjął, że pełnomocnik na dzień wniesienia zażalenia ([...] czerwca 2018 r.) nie dysponował umocowaniem do reprezentowania strony, a tym legitymował się dopiero od dnia [...] czerwca 2018 r. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego podważające skuteczność umocowania adwokata M. D. do wniesienia zażalenia w imieniu J. O., a przez to dopuszczalność zażalenia, było wadliwe. Dokument pełnomocnictwa w procedurze administracyjnej należy traktować jako wymóg formalny (art. 33 § 3 oraz art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), ale data na nim zamieszczona świadczy przede wszystkim o dniu sporządzenia dokumentu, a nie okresie początkowym umocowania (nawiązania między stronami stosunku prawnego), chyba że co innego wyraźnie wynikałoby z jego treści. Istotna dla oceny zakresu, czasu trwania i skutków pełnomocnictwa powinna być jego treść, a w razie wątpliwości - zgodny zamiar stron. Wszak umocowanie do działania w cudzym imieniu oparte jest na oświadczeniu woli, a sam dokument pełnomocnictwa jest tylko nośnikiem tego oświadczenia. Oświadczenie woli, zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, należy zaś tłumaczyć tak, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. To, że dane pełnomocnictwo, zostało zgłoszone (udzielone) w toku postępowania administracyjnego, nie miało żadnego znaczenia, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera w tej kwestii żadnych szczegółowych uregulowań. Właściwe jest więc w takim przypadku przy ocenie treści pełnomocnictwa, jako stosunku materialnoprawnego, odwołanie się do regulacji prawnej, która stanowi jego podstawę, tj. przepisów Kodeksu cywilnego. Jak zaś wynika z art. 96 Kodeksu cywilnego, umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie albo na oświadczeniu reprezentowanego. W niniejszej sprawie pełnomocnik dysponował pełnomocnictwem szczególnym (rodzajowym), do reprezentowania strony w tej sprawie przed organami Agencji, a przepisy wprost nie określają wprost formy takiego umocowania. Z uwagi na wymogi Kodeksu postępowania administracyjnego musiało ono przybrać formę dokumentu, aby możliwe było jego złożenie do akt. Mając jednak na uwadze, że mimo wszystko było to oświadczenie woli składane innej osobie, to zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, zostało ono jej złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Złożenie dokumentu do akt to tylko forma zamanifestowania przed organem, że strona nie działa w sprawie sama, tylko przez pełnomocnika. Dlatego przywiązanie przez organ odwoławczy tak dużej wagi do daty, którą opatrzono dokument pełnomocnictwa, było wadliwe. Rację ma skarżący, że przepisy nie wymagają, aby dokument pełnomocnictwa był opatrzony datą jego sporządzenia i z samego tylko tego elementu pisma nie można wyciągać tak daleko idących wniosków, jak uczynił to organ odwoławczy. Tak też kwestię tę ocenia się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podzielanym przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w którym podkreśla się, że data widniejąca na pełnomocnictwie - późniejsza niż data wniesionego środka odwoławczego - nie może przesądzać o zakwestionowaniu prawidłowości umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony. Jeśli usunięcie braku pełnomocnictwa nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma zasadniczo znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało opatrzone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 maja 2018 r. III SA/Gd 222/18 i powołane w nim orzeczenia, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r. I SA/Wa 1918/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 czerwca 2017 r. I SA/Gl 134/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 listopada 2016 r. I SA/Rz 822/16, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2016 r. II GSK 2294/14, z 11 kwietnia 2013 r. II FSK 1504/11 oraz z 7 sierpnia 2014 r. I OSK 1772/14; wszystkie opublikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego, jeżeli w tym zakresie istniały jakiekolwiek wątpliwości, to obowiązkiem organu było ich wyjaśnienie przed podjęciem niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zobowiązującymi do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312), w trybie której prowadzone było postępowanie administracyjne. Przepis art. 33 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga tylko, aby pełnomocnictwo było udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu, a dokument pełnomocnictwa dołączony do akt (art. 33 § 3). Zwięzłość przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących pełnomocnictwa wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika, a wręcz odwrotnie. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że dokument pełnomocnictwa został niewątpliwie złożony do akt administracyjnych w wyznaczonym przez organ terminie i obejmował umocowanie do reprezentowania strony w sprawie we wszystkich czynnościach i instancjach przed Agencją. W tych okolicznościach, bez wyjaśnienia zakresu czasowego obowiązywania stosunku pełnomocnictwa, stwierdzenie niedopuszczalności postanowienia z powodu braku umocowania pełnomocnika do reprezentowania strony w dniu złożenia zażalenia, odbyło się z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe uchybienia przepisów postępowania nie miały jednak w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z akt spawy wynika bowiem, na co zresztą także zwrócono uwagę w kontrolowanym postanowieniu, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Mianowicie postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. zostało doręczone osobiście J. O. w dniu [...] czerwca 2018 r. Zażalenie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] czerwca 2018 r. Termin do wniesienia zażalenia wynosił 7 dni, stosownie do art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem upłynął [...] czerwca 2018 r. Dokonana przez pełnomocnika strony czynność procesowa była zatem bezskuteczna. To z kolei wymagało od organu stwierdzenia, w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a więc w pewnym sensie jego niedopuszczalności z powodu niedotrzymania terminu. Ponieważ skutkiem procesowym takiego rozstrzygnięcia również byłoby zamknięcie drogi do kontroli instancyjnej postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a więc tożsamego do tego, jaki wywołało kontrolowane postanowienie, Sąd uznał że uchylenie zaskarżonego postanowienia nie było konieczne. Z procesowego punktu widzenia oba postanowienia wydawane są na tej samej podstawie prawnej i ich skutek jest identyczny, tj. powodujący niemożność merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia. Dlatego pomimo wadliwego - w znacznej części - uzasadnienia kontrolowanego postanowienia samo rozstrzygnięcie okazało się prawidłowe, podobnie jak zastosowana podstawa prawna. Z podanych względów Sąd uznał, że skarga - pomimo trafności zarzutów, nie zasługiwała na uwzględnienie. Stwierdzone naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania nie było na tyle istotne, aby miało wpływ na wynik sprawy, a ścisłej rzecz ujmując wynik postępowania zażaleniowego zainicjowanego zażaleniem na postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. Skarga została więc oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.