I SA/Rz 1041/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędzia WSA Piotr Popek /spr./ Asesor WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] lipca 2018 r. wniesionego przez M. W. (dalej: Skarżący/ Zobowiązany), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z akt sprawy wynika, że organ I instancji wszczął wobec Skarżącego egzekucję administracyjną na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] wystawionego przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPWIS) na należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia. W dniu [...] grudnia 2017 r. doręczono Zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego wraz zawiadomieniem o zajęciu wynagrodzenia za pracę. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Zobowiązany, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, podnosząc brak wymagalności dochodzonego obowiązku z uwagi na złożenie wniosku o wstrzymanie jego wymagalności. PPWIS postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], jako wierzyciel, uznał w/w zarzuty za bezzasadne. Wyjaśnił, że okoliczność złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania grzywny w celu przymuszenia nie daje podstaw do wniesienia zarzutów z art. 33 u.p.e.a. Przedmiotowe postanowienie zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem PPWIS z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], które zostało doręczone pełnomocnikowi Zobowiązanego w dniu [...] maja 2018 r. Postanowieniem opisanym jak na wstępie, organ I instancji odmówił uznania zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec Zobowiązanego na podstawie wyżej opisanego tytułu wykonawczego z dnia [...] listopada 2017 r.. Wskazał, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Stanowisko wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego. Wobec okoliczności, że ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. wierzyciel uznał wniesiony zarzut za niezasadny, organ egzekucyjny będąc związanym stanowiskiem Wierzyciela, odmówił jego uwzględnienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia na wyżej opisane rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji strony w kwestii zarzutu dotyczącego braku wymagalności dochodzonego obowiązku. Organ podkreślił, że związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela oznacza, że organ egzekucyjny nie może badać sprawy od strony merytorycznej. Co więcej, wyrażone przez wierzyciela stanowisko wiąże także organ II instancji w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów. Dalej organ odwoławczy wyjaśniał, że w tej sytuacji może jedynie ocenić, czy organ egzekucyjny prawidłowo uwzględnił stanowisko wierzyciela w postanowieniu w sprawie zarzutów. W odniesieniu zaś do zarzutu Zobowiązanego, że właściwym do prowadzenia egzekucji należności dochodzonych od Zobowiązanego jest Wojewoda [...], który jest również wierzycielem dochodzonych należności, uprawnionym do złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i zajęcia stanowiska odnośnie zgłoszonych zarzutów – organ wyjaśnił, że zarzuty odnoszące się do właściwości organu egzekucyjnego oraz określenia wierzyciela dochodzonych należności powinny być podnoszone w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie natomiast w zażaleniu na postanowienie w sprawie zarzutów. Podkreslił, że 7-dniowy termin do zgłoszenia zarzutów jest terminem zawitym, a zatem nawet jego nieznaczne przekroczenie powoduje brak możliwości skutecznego zgłoszenia zarzutów. Organ skonstatował, że wniesione zarzuty należało uznać za spóźnione, tym samym nie mogą podlegać ocenie. W skardze do tut. Sądu na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z [...] sierpnia 2018 r., Skarżący wniósł o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji, a w konsekwencji wszczęcie egzekucji administracyjnej na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje status wierzyciela, 2. nieważność postanowienia PPWIS z dnia [...] lutego 2018 r. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia PPWIS z dnia [...] maja 2018 r. jako wydanych z naruszeniem właściwości rzeczowej. Skarżący argumentował, że co prawda na mocy porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym z dnia 17 października 2014 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2014 r. poz. 2834) PPWIS jest uprawniony do prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, aczkolwiek porozumienie to nie zmienia ogólnej właściwości organów wynikających z ustawy, w szczególności z art. 20 § 1 u.p.e.a., a więc w/w porozumienie nie zmienia organu egzekucyjnego. Powołując się na przepis art. 124 § 1 u.p.e.a. Skarżący podniósł, że skoro wierzycielem jest Wojewoda, to uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego oraz do zajęcia stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu jest również Wojewoda. Zatem jego zdaniem PPWIS miał jedynie kompetencję do prowadzenia sprawy z zakresu egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, natomiast żądać wszczęcia egzekucji obowiązku pieniężnego mógł wyłącznie Wojewoda [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy podnieść, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Wniesiona skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli w granicach wyżej określonych, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy uznania zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez PPWIS z dnia [...] listopada 2017 r. Wskazać należy, że zarzuty są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji. Katalog zarzutów ma charakter zamknięty i zawarty został w przepisie art. 33 u.p.e.a. Zarzuty zgłaszane są organowi egzekucyjnemu i do tego organu należy ostateczne rozstrzygnięcie o zasadności bądź bezzasadności czy też niedopuszczalności zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są sformalizowanym środkiem prawnym, a ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Zarzuty te można składać tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Obowiązuje przy tym siedmiodniowy termin na zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem zaskarżenia, który służy zobowiązanemu w fazie wszczęcia tego postępowania. Oznacza to, że nie można podnosić nowych zarzutów na dalszych etapach postępowania. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego te zarzuty, w terminie otwartym na ich wniesienie. Podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Zaznaczyć również należy, że stosowanie do art. 34 § 1 u.p.e.a, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie złożonych zarzutów, z tym że w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W związku z okolicznością, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny nie był jednocześnie wierzycielem, obowiązany był uzyskać stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów i następczo był tym stanowiskiem wierzyciela związany. W tej sytuacji, ze względu na związanie tych organów stanowiskiem wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., nieodzownym było poddanie kontroli Sądu stanowiska wierzyciela. Wymaga bowiem wyjaśnienia, że pomimo, iż brzmienie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wyłącza skargę na postanowienia wierzyciela, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, to ich kontrola przez sąd administracyjny jest realizowana w razie wniesienia skargi na postanowienie organu nadzoru. Skoro bowiem postanowienie zawierające wypowiedź wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego i stanowi niezbędny element postanowienia tego organu w sprawie zgłoszonych zarzutów, to przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego i organu nadzoru nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego. Dlatego też, uwzględniając art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz dysponując zakresem uprawnień ujętych w art. 135 tej ustawy, Sąd dokonał oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego, ale także postanowień wierzyciela. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1490/10, z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 1904/09) W związku z powyższym, Sąd, dokonując oceny zgodności postanowienia wierzyciela z [...] lutego 2018 r., utrzymanego w mocy postanowieniem tegoż wierzyciela z dnia [...] maja 2018 r., stwierdził, że są one zgodne z prawem. Nie budzą wątpliwości ustalenia zarówno wierzyciela jak i powtórzone przez organy egzekucyjne okoliczności związane z tytułem wykonawczym wystawionym przez PPWIS w celu ściągnięcia grzywny w celu przymuszenia nałożonej w toku egzekucji obowiązku niepieniężnego. Złożone zarzuty odnosiły się do faktu, że w dniu [...] grudnia 2017 r. Zobowiązany złożył wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia w sprawie nałożenia grzywny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w toku sprawy sądowej ze skargi Zobowiązanego na postanowienie w celu nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wierzyciel ocenił, że opisany wyżej wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie stanowi podstawy skutecznego wniesienia zarzutu do egzekucji pieniężnej tej grzywny. W związku z powyższym, wierzyciel nie miał podstaw do niedochodzenia przedmiotowej należności i uznał zarzut Zobowiązanego za nieuzasadniony. Skoro zatem wierzyciel prawidłowo uznał za niezasadny zarzut – braku wymagalności obowiązku, to w świetle przepisu art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny jako związany wypowiedzią wierzyciela nie mógł kwestionować takiego rozstrzygnięcia. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do ingerowania w treść stanowiska wyrażonego przez wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. Stanowisko wierzyciela odnośnie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a jest wiążące także dla odwoławczego organu egzekucyjnego, sprawującego jednocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną. Uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (art. 23 § 2 u.p.e.a.) nie stwarza podstaw do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy (organ nadzorujący) stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 34 § 1 u.p.e.a.). W orzecznictwie wskazuje się wprost, że organ egzekucyjny nie jest i nie może być organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II FSK 359/12, sygn. akt II FSK 1262/12 oraz z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 333/08). Odnosząc się natomiast do zarzutów z art. 33 § 1 pkt 6 i 9 u.p.e.a., zgłoszonego w postępowaniu odwoławczym, Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów ich uzupełniać, powołując nowe podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu. Po upływie siedmiodniowego terminu zobowiązany może jedynie skorzystać z możliwości obrony przed egzekucją przez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających m.in. wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku w trybie art. 45 u.p.e.a. Nie stanowią one zatem środka prawnego, który byłby w każdym czasie alternatywny lub konkurencyjny dla innych instytucji możliwych do wdrożenia po upływie terminu z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Uchybienie terminu do wniesienia zarzutów powoduje ich bezskuteczność, a tym samym niemożność ich rozpatrzenia. Zasadnie zatem organ odwoławczy zarzutu tego nie rozpatrzył. Odnosząc się do kwestii właściwości organów, tj. powołanego w skardze przepisu art. 29 § 1 u.p.e.a., Sąd stwierdza, że stosownie do art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.) wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.) niewątpliwie jest kierownikiem państwowej jednostki organizacyjnej funkcjonującej w województwie. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zastrzega przy tym, jakiego szczebla ma to być państwowa jednostka organizacyjna, komu ma podlegać, ani jak ma być usytuowana w strukturze administracji publicznej. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda nie mógł przekazać temu organowi w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W zakres tychże czynności wchodzi m. in. możliwość wystawienia tytułu wykonawczego oraz zajęcia stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Jak już wskazano porozumienie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2014 r. poz. [...], zgodnie z wymogiem zawartym w art. 20 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, dlatego nie ma podstaw do przyjęcia, aby nie mogło ono być stosowane. Za dopuszczalnością tego rodzaju porozumień opowiada się również orzecznictwo (por. wyroki WSA w Gorzowie z 30 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 427/15, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 93/15, wyrok WSA w Lublinie z 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1028/14 ). Końcowo, odnosząc się do wątpliwości Skarżącego, co do właściwości Naczelnika Urzędu Skarbowego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego nakierowanego na wyegzekwowanie obowiązku zapłaty kwoty stanowiącej wysokość nałożonej na Zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia (wraz z opłata za czynności egzekucyjne) w ramach egzekucji świadczeń niepieniężnych, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 19 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego. Przedmiotem kontrolowanego postępowania egzekucyjnego nie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, zatem nie wchodzi w rachubę właściwość Wojewody, czy też innego organu uprawnionego do działania w jego imieniu do prowadzenia takiej egzekucji. Warte podkreślenia jest także to, że WSA W Warszawie wyrokiem z dnia 31 października 2018 r. oddalił skargę Skarżącego na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nakierowanym na realizacje obowiązku niepieniężnego – obowiązku zaszczepienie dziecka, w ramach którego nałożona została przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia, gdzie także podnoszone były zarzuty braku właściwości organu egzekucyjnego. Z tych też powodów, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy nie narusza prawa, dlatego też Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.