I SA/Rz 1184/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska SO del. Piotr Popek Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę. Przedmiotem skargi A. P. (zwanej dalej Skarżącą) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) z [...] czerwca 2013 r. nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji płatności rolnośrodowiskowych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 5 maja 2009 r. A. P. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w U. D. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. w którym zadeklarowała do płatności w pakiecie nr 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach powierzchnię 1,71 ha. Wnioskodawczyni zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w U. D. przyznał A. P. płatność rolnośrodowiskową do gruntów rolnych w wysokości 855,00 zł. Płatności przyznane ww. decyzją zostały w dniu 8 lutego 2010 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 25 października 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego przeprowadził kontrolę administracyjnej sprawy rolnośrodowiskowej i ustalił, że wnioskodawczyni nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2009 r., tj. wynosi 1,68 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego, za zgodą strony, zmienił decyzję z [...] grudnia 2009 r. i wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję nr [...] - przyznając A. P. płatność rolnośrodowiskową na 2009 r. w kwocie 840,00 zł. W uzasadnieniu podał, że ww. nie spełniła warunków wynikających z rozporządzenia rolnośrodowiskowego i zaprzestała użytkowania 0,03 ha na działce ewidencyjnej nr 405/10 (działka rolna B) na której powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy i dlatego kwotę przyznanej dotacji należało pomniejszyć. Jednocześnie organ poinformował stronę o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych podając numer konta na który należy dokonać zwrotu. Decyzja z [...] stycznia 2013 r. została skutecznie doręczona i strona nie wniosła od niej odwołania. Następnie zawiadomieniem z 14 lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nienależnie pobranych środków finansowych. Pismem z 10 kwietnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR o wydanie opinii prawnej w przedmiocie przesłanego projektu decyzji administracyjnej. W odpowiedzi Biuro Oddziału Regionalnego pismem z 16 kwietnia 2013 r. - pozytywnie zaopiniowało projekt decyzji, przy czym projekt decyzji oraz pismo z Biura Oddziału Regionalnego - podpisane zostały przez radcę prawnego M. O. – T. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ustalił A. P. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 15 zł. W uzasadnieniu podano, że w niniejszej sprawie płatności wypłacone w dniu 8 lutego 2010 r., na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] grudnia 2009 r. nie wynikały z pomyłki, bowiem w dniu wydawania ww. decyzji organ nie posiadał informacji, z których wynikałoby, iż powierzchnia użytkowana rolniczo w 2009 r. była mniejsza od powierzchni co do której przyznano stronie płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca składając podpis pod wnioskiem, oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Tym samym beneficjent posiadając wiedzę w kwestii zasad przyznawania płatności zobowiązał się do deklarowania gruntów rolnych faktycznie przez niego użytkowanych rolniczo. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi, że obowiązek zwrotu płatności uznanej za nienależną lub nadmierną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o uzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W niniejszej sprawie wypłata płatności, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 8 lutego 2010 r. zaś decyzja Kierownika Biura Powiatowego z [...] stycznia 2013 r. (po zmianie dotychczasowej płatności rolnośrodowiskowej stanowiącą pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwie władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności), została doręczona stronie w dniu 11 stycznia 2013 r., a więc przed upływem czterech lat od daty płatności. W konkluzji organ stwierdził, że kwota płatności w wysokości 15 zł jest płatności nienależną w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia. W odwołaniu od tej decyzji A. P. wniosła o jej uchylenie i odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranej dotacji, gdyż do sytuacji tej doszło z przyczyn od niej niezależnych. Podniosła, że obowiązek zwrócenia naliczonej płatności w kwocie 15 zł jej nie dotyczy, gdyż to Agencja dopuściła się zaniedbań i pomyłek w wydaniu decyzji. W ocenie odwołującej się Agencja, jako urząd działający na podstawie przepisów prawa obowiązana jest do przestrzegania praworządności i powinna dołożyć wszelkiej staranności w celu zgromadzenia pełnego, obiektywnego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, a odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że zwrot nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej jest wynikiem nieprawidłowej deklaracji powierzchni do płatności - co zostało uwodnione w toku postępowania w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia w decyzji zmieniającej decyzję dotychczasową Kierownika Biura Powiatowego z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego zwrócił uwagę, że A. P. zobowiązała się do uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres pięciu lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, tj. 1 marca 2008 r. Natomiast z akt sprawy wynika, że strona nie dotrzymała 5 letniego zobowiązania, składając deklarację prowadzenia działalności na określonej powierzchni. Nadto wskazał, że w niniejszej sprawie płatność rolnośrodowiskowa przekazana 8 lutego 2010 r., nie wynikała z pomyłki ARiMR. Przedmiotowe płatności strona uzyskała na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] grudnia 2009 r. Ww. płatności stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że A. P. nie dotrzymała zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji i powiadomienia go o tym na mocy decyzji doręczonej w dniu 19 kwietnia 2013 r. Dlatego też uzyskane płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi. A. P. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego z [...] czerwca 2013 r. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci; 1) obrazy art. 155 K.p.a., 2) obrazy art. 107 § 3 K.p.a., gdyż ARiMR nie przedstawiła i nie przeprowadziła w sprawie żadnych dowodów, 3) obrazy art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, 4) działań ARiMR, które są sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wniosek o przyznanie płatności i wszelkie dane dotyczące deklarowanego obszaru w dniu składania wniosku narzucone jej były z góry przez ARiMR w U. D., gdyż zasadą jest że Agencja kilka miesięcy przed złożeniem wniosku wysyła do rolników wydruki zdjęć satelitarnych a także gotowy wydruk wniosku z danymi o nieruchomości, m.in. o maksymalnym kwalifikowanym obszarze (PEG), który może być przez rolnika zadeklarowany. Rolnik nie ma możliwości podania we wniosku innego np. większego obszaru danej nieruchomości, ponieważ jest związany danymi pochodzącymi od ARiMR. Oprócz tego Agencja dokonuje kilkakrotnie kontroli złożonego przez rolnika wniosku, najpierw przy składaniu, później przy wprowadzaniu i rejestrowaniu, a następnie przy wypłacie płatności. Zdaniem skarżącej kontrola wniosku, który złożyła odbyła się nierzetelnie i dlatego nie poczuwa się do tego, aby brać na siebie odpowiedzialność za zaistniałą sytuację. Podkreśliła, że to Agencja popełniła błędy i dlatego uważa, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności jej nie dotyczy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego wniósł o oddalenie skargi, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA wyrokiem z 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 736/13 - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego z [...] kwietnia 2013 r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego - Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wyrokiem z 10 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 282/14 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. W uzasadnieniu NSA podał, że podniesiona przez Sąd I instancji okoliczność, jakoby w sprawie de facto orzekał jedynie organ II instancji, co wywiedziono z faktu, iż organ I instancji wystąpił o zaopiniowanie projektu decyzji tego organu pod względem prawnym do Biura Regionalnego, którego kierownikiem jest Dyrektor, nie zasługuje na uwzględnienie. NSA wyjaśnił, że z § 38 ust. 1 pkt 34 Regulaminu Organizacyjnego ARiMR wynika, że obsługę prawną dla biur powiatowych oraz oddziałów regionalnych prowadzi się na poziomie oddziałów regionalnych. Nie jest zatem wykluczone konsultowanie lub wystąpienie o opinię prawną przez kierownika biura powiatowego do radcy prawnego zatrudnionego w oddziale, w zakresie kompetencji, którego leży także obsługa prawna biur powiatowych. Sąd I instancji pominął ważną okoliczność, że projekt decyzji został zaopiniowany przez radcę prawnego, nie zaś przez Dyrektora Oddziału Regionalnego, co wynika wprost z adnotacji naniesionych na projekcie decyzji. W ocenie NSA w niniejszej sprawie, dwa odrębne organy I i II instancji - przeprowadziły dwa odrębne postępowania wyjaśniające i wydały dwa orzeczenia, rozstrzygające sprawę co do istoty, co pozwala na przyjęcie, że w sprawie dochowano zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w zakresie podmiotowym. WSA zaniechał wyjaśnienia wskazanych okoliczności, co miało wpływ na wynik przeprowadzonego przez niego postępowania sądowoadministracyjnego i doprowadziło do wydania nietrafnego rozstrzygnięcia. Badając sprawę Sąd I instancji, skoncentrował się jednie na kwestii naruszenia przez organy - wynikającej z art. 15 K.p.a. - zasady dwuinstancyjności. Tym samym, nie rozpatrzył jej w granicach zdeterminowanych przez przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji. WSA zaniechał zatem wyjaśnienia wskazanych okoliczności, co miało wpływ na wynik przeprowadzonego przez niego postępowania sądowoadministracyjnego, i doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). Tym samym NSA uznał, że stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. - jest zasadny. Nadto NSA zwrócił uwagę, że WSA prezentując stanowisko, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności zobowiązany był - wyrazić stanowisko w zakresie tego, czy jeden z organów uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Reasumując NSA wskazał, że uzasadnienie wyroku WSA uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej trafności wydanego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Brak jest bowiem jednoznacznego poglądu WSA o tym, czy organy dokonały merytorycznej oceny sprawy, czy też nie. Dopiero negatywne przesądzenie tej kwestii pozwoli na przyjęcie stanowiska, że doszło do naruszenia art. 15 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 zwana dalej PPSA), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 PPSA). Zgodnie z art. 190 PPSA sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. NSA przekazał sprawę Skarżącej do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, w uzasadnieniu stwierdzając, że w niniejszej sprawie, dwa odrębne organy - pierwszej i drugiej instancji - przeprowadziły dwa odrębne postępowania wyjaśniające i wydały dwa orzeczenia, rozstrzygając sprawę co do istoty, co pozwala na przyjęcie, że w sprawie dochowano zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w zakresie podmiotowym. Będąc związany z poglądem NSA, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, Sąd przystępuje do oceny legalności zaskarżonej w decyzji. Przy powyżej zakreślonych granicach zaskarżenia, Sąd uznał, że rozpoznawana skarga podlega oddaleniu, gdyż nie nastąpiło naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W sprawie niespornym jest to, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w U. D. przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 r. w łącznej wysokości 855 zł. Kwota przyznanej płatności została przelana na rachunek Skarżącej. W dniu [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr [...] zmienił za zgodą Skarżącej swoją decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 r. w łącznej wysokości 855 zł., w ten sposób, że przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 r. w łącznej wysokości 840 zł. Skarżąca nie wniosła odwołania od powyższej decyzji. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych na 2009 r. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie sprowadza się do ustalenia czy określona płatność została pobrana nienależycie oraz czy istnieje obowiązek jej zwrotu względnie czy istnieją przesłanki taki zwrot wykluczające. Kontrolując zatem legalność takiej decyzji Sąd związany jest granicami tej skargi, która określa przedmiot, podmiot i podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. nr 98 poz. 834 z późn. zm. zwana dalej ustawą o Agencji), organ ten w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, a także krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej oraz finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest, że wypłacone Skarżącej środki z tytułu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 pochodzą z funduszy, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych funduszy, do których dochodzi gdy wspomniane środki zostaną przyznane oraz wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne to jest czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie decyzja, na podstawie której przyznano Skarżącej płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 855 zł, została zmieniona decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Porównując kwotę płatności przyznanej Skarżącej na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. z kwotą faktycznie pobraną przez nią na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2009 roku, należy stwierdzić, iż kwota 15 zł została pobrana przez Skarżącą bez podstawy prawnej. Przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności zawarte są w art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 r., który w pkt 4 stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek omyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeżeli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W orzecznictwie przyjmuje się, że błąd organu, o którym mowa w przepisie dotyczyć może elementów, za który wyłącznie organ ponosi odpowiedzialność takich jak określone stawki opłat, co do których to elementów rolnik może nie mieć wiedzy. Błąd ten nie dotyczy natomiast stanu faktycznego zadeklarowanego we wniosku o przyznanie płatności, gdyż to jedynie wnioskodawca zna stan faktyczny swoich nieruchomości w tym sposób ich zagospodarowania i jedynie on ponosi odpowiedzialność za prawidłowość składanego wniosku. Nie zachodzą również przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynikający z przepisu art. 73 pkt 5 rozporządzenia nr 796/2004 r., który stanowi, że obowiązek zwrotu płatności uznanej za nienależną nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o niezasadnym charakterze danej płatności jest dłuższa niż 10 lat. Okres ten ogranicza się do 4 lat jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W niniejszej sprawie wypłata płatności, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 8 lutego 2010 r. Natomiast decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Skarżącej doręczono w dniu 11 stycznia 2013 r. Tą datę należy uznać za termin w którym beneficjent został pierwszy raz powiadomiony przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, a co za tym idzie nastąpiło to przed upływem 4 lat od daty płatności. W tej sytuacji kwestia działania w dobrej wierze jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, które dawałoby Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podnoszone w skardze zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw i stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i rozstrzygnięciem organu. Dlatego też w oparciu o przepis art. 151 PPSA należało skargę oddalić.