II GSK 282/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Anna Nowak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 736/13 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R.; 2. zasądza od A. P. na rzecz Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 736/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. D. z dnia [...] kwietnia 201 3r. nr [...]. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym: W dniu 5 maja 2009 r. A. P. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. D. (dalej: organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, w którym zadeklarowała do płatności w pakiecie nr 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach powierzchnię 1,71 ha. Strona zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. D. przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową do gruntów rolnych w wysokości 855,00 zł. Płatności przyznane przedmiotową decyzją zostały w dniu 8 lutego 2010 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W wyniku przeprowadzonej w dniu 25 października 2012 r. kontroli administracyjnej sprawy rolnośrodowiskowej organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2009 r. i wynosi 1,68 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. D. w trybie art. 155 k.p.a., za zgodą strony, zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. i wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję nr [...] przyznając A. P. płatność rolnośrodowiskową na 2009 r. w kwocie 840,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że A. P. nie spełniła warunków wynikających z rozporządzenia rolnośrodowiskowego i zaprzestała użytkowania 0,03 ha na działce ewidencyjnej nr 405/10 (działka rolna B), na której powinien realizowany być program rolnośrodowiskowy, i dlatego kwotę przyznanej dotacji należało pomniejszyć. Organ poinformował stronę o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, podając numer konta, na który należy dokonać zwrotu. Decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. została skutecznie doręczona, strona nie wniosła od niej odwołania. Następnie Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. D. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nienależnie pobranych środków finansowych. Przed wydaniem decyzji w sprawie pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. o zaopiniowanie projektu decyzji o ustaleniu A. P. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych na 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. D. ustalił A. P. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 15 zł. Od decyzji tej wnioskodawczyni wniosła odwołanie. W odwołaniu podniosła, że obowiązek zwrócenia naliczonej płatności w kwocie 15 zł nie dotyczy jej, ponieważ to Agencja dopuściła się zaniedbań i pomyłek w wydaniu decyzji. Jej zdaniem, Agencja, jako urząd działający na podstawie przepisów prawa, obowiązana jest do przestrzegania praworządności i powinna dołożyć wszelkiej staranności w celu zgromadzenia pełnego, obiektywnego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranej dotacji, gdyż do sytuacji tej doszło z przyczyn od niej niezależnych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]czerwca 2013 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. D. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], którą ustalono A. P. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 15 zł. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1,2,7 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), a także § 2 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1, § 28 ust. 1, Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), art. 73 ust. 1, 3, 4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.), art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiający szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 15 ze zm.), Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 14 maja 2013 r. (M.P. z 2013 r., poz. 442) oraz art. 47 § 1, art. 56 § 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz.60 ze zm.). Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. nie podzielił stanowiska skarżącej i nie uwzględnił odwołania. Po rozpatrzeniu materiału zebranego w spawie oraz po analizie zarzutów odwołania stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisów materialnych i proceduralnych, a wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzja jest prawidłowa. A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 155 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wyjaśniła, że wniosek o przyznanie płatności i wszelkie dane dotyczące deklarowanego obszaru w dniu składania wniosku narzucone jej były z góry przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. D., gdyż zasadą jest że Agencja kilka miesięcy przed złożeniem wniosku wysyła do rolników wydruki zdjęć satelitarnych a także gotowy wydruk wniosku z danymi o nieruchomości, m.in. o maksymalnym kwalifikowanym obszarze (PEG), który może być przez rolnika zadeklarowany. Rolnik nie ma możliwości podania we wniosku innego np. większego obszaru danej nieruchomości, ponieważ jest związany danymi pochodzącymi od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Oprócz tego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonuje kilkakrotnie kontroli złożonego przez rolnika wniosku, najpierw przy składaniu, później przy wprowadzaniu i rejestrowaniu, a następnie przy wypłacie płatności. Jej zdaniem kontrola wniosku, który złożyła odbyła się nierzetelnie i dlatego nie poczuwa się do tego, aby brać na siebie odpowiedzialność za zaistniałą sytuację. Podkreśliła, że to Agencja popełniła błędy i dlatego uważa, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności jej nie dotyczy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wyjaśniając istotę wskazanej zasady postępowania administracyjnego, w tym podkreślając, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66) Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie tej zasady w rozpoznawanej sprawie polegało na tym, że organ I instancji nie podjął samodzielnie i w sposób suwerenny wydanej przez siebie decyzji, bowiem w toku postępowania zwrócił się do organu II instancji o wyrażenie opinii odnośnie projektu przygotowanego w sprawie rozstrzygnięcia - decyzji o ustaleniu koty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r. Organ odwoławczy pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. przesłał organowi I instancji pozytywnie zaopiniowany projekt powyższej decyzji. W rezultacie takiego stanowiska wyrażonego przez organ wyższego rzędu organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zdaniem Sądu I instancji, przedstawiony tok postępowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawie de facto orzekał jeden organ, mianowicie Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. To ten organ wydawał organowi I instancji konkretne merytoryczne zalecenia odnośnie sposobu postępowania i treści wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast rola organu I instancji została ograniczona do wyrażenia i przedstawienia stanowiska organu odwoławczego. Taki sposób procedowania zasługuje na zdecydowaną krytykę i powoduje, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji została wydana bowiem z naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania a organ II instancji utrzymał decyzję zawierającą taką wadę w mocy. Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.): 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na tym, że sąd administracyjny nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi nie badał w sprawie istnienia wady naruszenia dwuinstancyjności postępowania, co w konsekwencji prowadziło do nierozpoznania zarzutów skargi, a tym samym niemożności stwierdzenia zasadności skargi, w tym także w związku z art. 62 § 1 p.p.s.a., z uwagi na nie wezwanie organu do złożenia do akt sprawy wyjaśnień popartych dowodami na okoliczność organizacji i trybu pracy w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa komórek organizacyjnych oddziałów regionalnych i biur powiatowych oraz zakresu ich działania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 3 § 1 , art. 141 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 156 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy zarówno I instancji jak i II instancji nie naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a.; ze wskazaniem, że naruszenie to przejawiało się tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. przyjął i wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędny stan faktyczny polegający na tym, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania polegającej na tym, że organ I instancji zwracał się do organu II instancji o wyrażenie opinii odnośnie projektu decyzji przygotowanego w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolno środowiskowych za 2009 r., co w konsekwencji zdaniem Sądu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawie de facto orzekał jeden organ a mianowicie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. i w związku z tym zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi A. P. i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Uzasadniajac podniesione zarzuty, organ wyjaśnił, że Zarządzeniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydanym na podstawie statutu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2009 r. (Dz. U. nr. 97, poz.811), ustalono zadania przydzielone poszczególnym komórkom organizacyjnym Agencji. Zgodnie z § 38 ust. 1 pkt 34 w/w zarządzenia oddział regionalny prowadzi obsługę prawną w zakresie zadań oddziału regionalnego oraz podległych biur powiatowych. W związku z powyższym radca prawny zatrudniony może być tylko w oddziale regionalnym i może wydawać opinie prawne, sprawdzać pod względem formalno-prawnym projekty postanowień i decyzji przygotowywane zarówno przez Biura Powiatowe na potrzeby biur powiatowych, jak również na potrzeby oddziału regionalnego. Wbrew temu co stwierdził Sąd w wyroku naniesione poprawki są natury formalno-prawnej, a nie zalecają merytorycznego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Kierownik Biura Powiatowego w U. D. po parafowaniu projektu decyzji pod względem formalno-prawnym wydał decyzję, która została zaskarżona do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego. Projekt decyzji został prawidłowo przekazany do właściwej komórki merytorycznej, tj. Biura Oddziału Regionalnego, która zgodnie z regulaminem organizacyjnym Agencji prowadzi obsługę prawną w zakresie zadań oddziału regionalnego oraz podległych biur powiatowych. Projekt decyzji parafowany pod względem formalno-prawnym wysłany został w dniu 16 kwietnia 2013 r. według numeru korespondencyjnego pism wynikającym z instrukcji kancelaryjnej przez Biuro Oddziału Regionalnego i przesłany bezpośrednio do Biura Powiatowego w U. D. nie przez Dyrektora Oddziału, co dowodzi, że Dyrektor nie miał nawet możliwości zapoznania się z przesyłanym projektem decyzji. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrywanie sprawy przez dwa organy. Każdy z tych organów odrębnie prowadził postępowanie merytoryczne umożliwiające wydanie decyzji administracyjnej. Po złożeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego odrębnie prowadził postępowanie administracyjne, zasięgając opinii innego radcy prawnego sprawdzającego decyzję pod względem formalno-prawnym, co Sąd pominął rozstrzygając sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach której skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w tym nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, nie uwzględnienie zasad wewnętrznej organizacji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz tego, że przesłany do Regionalnego Biura Agencji projekt decyzji zaopiniowany został i podpisany przez radcę prawnego w ramach obsługi prawnej realizowanej na poziomie biur regionalnych w zakresie zadań biur powiatowych, a w konsekwencji błędnie przyjął, że w sprawie dosło do naruszenia zasady dwuinstancyjnosci postąpowania administracyjnego, wynikajacej z treści art. 15 k.p.a. Nie stwierdzając zaistnienia w rozpoznawanej sprawie okoliczności objętych hipotezą normy prawnej z przepisu art. 183 § 1 i § 2 w związku z art. 186 p.p.s.a., w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.; zob. komentarz do art. 136 i 138 § 2 i 3). Niniejszy Skład orzekający podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), zgodnie z którym do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Zasada ta służy realziacji prawa strony do dwuktotnego rozpatrzenia tej samej sprawy, przez dwa niezależne podmioty – organy administracji publicznej, co sprowadza się nie tylko do obowiazku wydania dwóch rozstrzygnięć w tej samej sprawie przez dwa różne organy, ale także do dwukrotnego zbadania tej sprawy co do jej meritum i to przez dwa niezależne i samodzielnie działające organy. Jednocześnie jednak z powyższych rozważań wywieść należy, że o spełnieniu zasady dwuinstancyjności można mówić jedynie w sytuacji, gdy oba organy (I i II instancji) orzekające w sprawie rozpatrzą sprawę merytorycznie. A zatem o uchybieniu zasadzie wynikającej z art. 15 k.p.a. można mówić przede wszystkim w sytuacji, gdy jeden z organów uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 613/10, Lex nr 1070866). W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, zapadły dwa odrębne orzeczenia, rozstrzygające sprawę co do jej istoty, wydane przez dwa organa różnych stopni. Podniesiona przez Sąd I instancji okoliczność, jakoby w sprawie de facto orzekał jedynie organ II instancji, co wywiedziono z faktu, iż organ I instancji wystąpił o zaopiniowanie projektu decyzji tego organu pod względem prawnym do Biura Regionalnego, którego kierownikiem jest Dyrektor, nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć należy, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR o wydanie opinii prawnej w przedmiocie przesłanego projektu decyzji administracyjnej (pismo z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...]) i otrzymał odpowiedź z Biura Oddziału Regionalnego z dnia 16 kwietnia 2013 r. nr [...] o pozytywnym zaopiniowaniu projektu decyzji, przy czym projekt decyzji oraz pismo z Biura Oddziału Regionalnego podpisane zostały przez radcę prawnego M. O. – T. Okoliczności tej nie można rozpatrywać w oderwaniu od regulacji określających wewnętrzną organizację Agencji. Z § 38 ust. 1 pkt 34 Regulaminu Organizacyjnego ARiMR wynika, że obsługę prawną dla biur powiatowych oraz oddziałów regionalnych prowadzi się na poziomie oddziałów regionalnych. Nie jest zatem wykluczone konsultowanie lub wystąpienie o opinię prawną przez kierownika biura powiatowego do radcy prawnego zatrudnionego w oddziale, w zakresie kompetencji, którego leży także obsługa prawna biur powiatowych. Sąd I instancji pominął ważną okoliczność, ż projekt decyzji został zaopiniowany przez radcę prawnego, nie zaś przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, co wynika wprost z adnotacji naniesionych na projekcie decyzji. Zatem w niniejszej sprawie, dwa odrębne organy – I i II instancji - przeprowadziły dwa odrębne postępowania wyjaśniające i wydały dwa orzeczenia, rozstrzygające sprawę co do istoty, co pozwala na przyjęcie, że w sprawie dochowano zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w zakresie podmiotowym. Na skutek wniesionej skargi od decyzji Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR kontroli sądowoadministracyjnej powinna zostać poddana prawidłowość ( w tym jego kompletność) przeprowadzonego postępowania i przyjęta przez organ ocena prawna sprawy. Sąd I instancji zaniechał wyjaśnienia wskazanych okoliczności, co miało wpływ na wynik przeprowadzonego przez niego postępowania sądowadministracyjnego i doprowadziło do wydania nietrafnego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Odnosząc się w do zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z przywołanym przepisem sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. np. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07). Oznacza to, zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą oficjalności, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, a także podniesionymi zarzutami i wnioskami. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zobowiązany był więc w świetle powyższego do: 1) orzekania w granicach sprawy, zdeterminowanych granicami sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją wyznaczającą przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy; 2) orzekania na podstawie akt sprawy; 3) rozpatrzenia sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny I instancji (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1390/10; wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1487/10). Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W takim ujęciu materialnoprawne granice sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a także Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 oraz Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiający szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Badając sprawę Sąd I instancji, jak wyżej wskazano, skoncentrował się jednie na kwestii naruszenia przez organy - wynikającej z art. 15 k.p.a. - zasady dwuinstancyjności Tym samym, nie rozpatrzył jej w granicach zdeterminowanych przez przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zaniechał zatem wyjaśnienia wskazanych okoliczności, co miało wpływ na wynik przeprowadzonego przez niego postępowania sądowadministracyjnego, i doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tym samym za zasadny należało uznać stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. ściśle związany jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 141 § 4 (powołany w powiązaniu z 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 15 k.p.a. i art. 156 § 1 ust. 1 k.p.a.), który również należało uznać za uzasadniony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów wydał orzeczenie. Jednakże WSA prezentując stanowisko, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności zobowiązany był – w świetle wskazanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrazić stanowisko w zakresie tego, czy jeden z organów uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie tylko w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), ale również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r, sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej trafności wydanego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Brak jest bowiem jednoznacznego poglądu tegoż Sądu o tym, czy organy dokonały merytorycznej oceny sprawy, czy też nie. Dopiero negatywne przesądzenie tej kwestii pozwoli na przyjęcie stanowiska, że doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię prawa. W przypadku ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, Sąd I instancji powinien dokonać oceny legalności zaskarżonej przez A. P. decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia 3 czerwca 2013 r. w granicach określonych treścią art. 134 § 1 p.p.s.a.