I SA/Rz 127/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi "A." na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu należnych składek za okres od lipca do września 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]. Przedmiotem skargi "A." (dalej: wnioskodawca/skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu z dnia [...]listopada 2020 r., nr [...], którą odmówiono skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu należnych składek za okres od lipca do września 2020 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 27 listopada 2020 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek z lipiec, sierpień i wrzesień 2020 r. Wniosek został złożony na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach). We wniosku skarżący oświadczył, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 79.11.A (działalność agentów turystycznych), uprawniającą do przyznania zwolnienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. organ odmówił przyznania wnioskowanego zwolnienia. W uzasadnieniu zaznaczył, że zgodnie z art. 31zo ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek za okres od lipca do września 2020 r. przysługuje płatnikowi składek prowadzącemu na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności wymienionymi następnie kodami. Jak podał organ, kod PKD przeważającej działalności podany na wniosku nie jest zgodny z kodem podanym w rejestrze REGON. Kod z REGON (69.20.Z - działalność rachunkowo-księgowa, doradztwo podatkowe) nie uprawnia do zwolnienia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podkreślił, że zgodnie z pkt 7 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007 r. nr 251 poz. 1885 ze zm.), przeważająca działalność to działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność danej jednostki. Skarżący przyznał, że zgłoszony w REGON kod pochodzi z okresu zakładania spółki, czyli sprzed 20 lat i nie ma zastosowania do obecnej działalności. W aktualnym odpisie KRS jako przedmiot przeważającej działalności nie wskazano żadnego kodu. Wnioskodawca zaznaczył, że w ostatnich trzech latach przeważającą działalnością była działalność jako agenta turystycznego firmy "X.", na podstawie umowy franczyzy, a procent sprzedaży netto z kodu 79.11.A w ostatnich trzech latach to 56,7%, 64,1% i 70,3%. Kod ten jest ujęty w KRS (odpis dołączono do wniosku) jako jeden z przedmiotów działalności, ponadto został potwierdzony oświadczeniem wnioskodawcy we wniosku o przyznanie zwolnienia. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została również dołączona informacja Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie przeważającego rodzaju działalności, w której zaznaczono, że działalność przeważająca firmy widoczna w Portalu Sprawozdawczym nie musi pochodzić z rejestru REGON. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. organ utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie. Organ ponownie wskazał, że podany we wniosku o zwolnienie kod PKD przeważającej działalności nie jest zgodny z kodem w REGON. Z kolei kod ujawniony w REGON nie uprawnia do zwolnienia. Organ dodał, że z załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumentów nie wynika, aby przeważającą działalnością była ta wskazana we wniosku o zwolnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący ocenił, że organ nie odniósł się do podnoszonej przez niego argumentacji i błędnie interpretuje przepisy dotyczące przeważającej działalności. Skarżący wskazał również, że w 2017 r. spółka zdywersyfikowała działalność i przytoczył powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dane dotyczące struktury sprzedaży z kodu PKD 79.11.A. Zaznaczył, że pozostały procent sprzedaży jest przyporządkowany do kodu 69.20.Z. Końcowo, skarżący zaakcentował, że dane wpisane do REGON 20 lat temu nie mogą być ważniejsze od aktualnego stanu. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 września 2021 r. - w związku z nowelizacją rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1773 ze zm.) - stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje. Istota sporu w niniejszej sprawie jest skoncentrowana wokół kwestii, czy organ, rozpoznając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek, powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD rodzaju przeważającej działalności na podstawie wpisu w REGON, czy też przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Jak stanowi art. 31zo ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji I instancji), jednym z warunków uzyskania przedmiotowego zwolnienia jest to, aby płatnik składek będący wnioskodawcą, prowadził, na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wymienionymi następnie w przepisie kodami, wśród których jest kod 79.11.A, nie ma natomiast kodu 69.20.Z. Również nowelizacja ustawy o szczególnych rozwiązaniach (ustawa z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r. poz. 2255), rozszerzająca od dnia 16 grudnia 2020 r. katalog kodów uprawniających do zwolnienia, nie wprowadziła do omawianego przepisu kodu, który organ odczytał z REGON, jako kod działalności przeważającej skarżącego. Należy jednak zauważyć, że organ ani w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, ani nawet w odpowiedzi na skargę, nie powołuje się na przepis, który uprawniałby go do oceny spełnienia powołanego warunku, przewidzianego w art. 31zo ust. 8, jedynie na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że art. 31zo ust. 11 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (w brzmieniu dt. badanego okresu) - przewidujący, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD dokonuje się na podstawie danych zawartych w REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. - dotyczy jedynie ust. 10 powołanego artykułu, a zatem warunków zwolnienia za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. Regulacja ta nie dotyczy zatem ust. 8 (zwolnień za okres lipciec - wrzesień), który był zastosowany w niniejszej sprawie. Brzmienie art. 31 zo ust. 8 jednoznacznie wskazuje na to, że zwolnieniem z opłacania składek objęci zostali płatnicy składek prowadzący wskazane w przepisie rodzaje działalności według stanu na dzień złożenia wniosku o zwolnienie. Istotne zatem jest ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu działalność, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze REGON. W zakresie wykazania przesłanek zwolnienia ustawodawca nie przewidział tu żadnego rodzaju domniemania. Wpis odpowiedniego kodu PKD w REGON nie jest zatem ani wyłącznym, ani też podstawowym dowodem na rodzaj przeważającej działalność wnioskodawcy, stwarza tylko pewne domniemanie, które wszak może zostać przez stronę obalone. Postępowanie w sprawie przedmiotowego zwolnienia, jak stanowi art. 31 zq ust. 7 i 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jest prowadzone na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, uregulowaną w art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.), zaś organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), ponadto organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei według art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zgodnie z art. 76 § 3 K p a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie do danych pozyskanych przez ZUS z REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON, poprzez wykazanie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. W rozpoznawanej sprawie organ nieprawidłowo przyjął, że skoro w rejestrze REGON znajduje się kod przeważającej działalności, który nie został umieszczony w katalogu uprawniających do zwolnienia, to bez poczynienia dodatkowych ustaleń należy odmówić wnioskowanej ulgi. Nie uwzględnił, że przesłanką materialnoprawną wsparcia określoną w powyższym przepisie jest rodzaj faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę przeważającej działalności, a dane z REGON są jednym z wielu, ale nie wyłącznym środkiem dowodowym do jej ustalenia. W konsekwencji organ nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych sprawy, tj. ustalenia faktycznego rodzaju przeważającej działalności skarżącego. Organ nie podjął próby wyjaśnienia kwestii rozbieżności kodu PKD podanego przez skarżącego we wniosku o zwolnienie i kolejnych pismach i kodu ujętego w REGON. Organ, wbrew art. 79a § 1 K.p.a., nie wskazał wnioskodawcy przesłanek zależnych od niego, które nie zostały na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów wykazane. Nie powiadomił skarżącego o możliwości przedłożenia dokumentów lub zgłoszenia innych dowodów niezbędnych do udowodnienia okoliczności podniesionych we wniosku. Organ nie wyjaśnił również, jak należy rozumieć pojęcie "przeważającej działalności gospodarczej", co uniemożliwiło skarżącemu poznanie motywów działania organu i wykazania poprzez przedstawienie odpowiednich dokumentów rodzaju faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej i jej przeważającego charakteru. Oparcie rozstrzygnięć, zarówno w I instancji, jak i na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyłącznie na danych wynikających z REGON, skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 oraz art. 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej, nawet w sytuacji zastosowania uregulowań kształtujących domniemanie prawne, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu, to zgodnie z ukształtowaną już linią orzeczniczą (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 189/21, wyrok WSA w Szczecinie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20, wyrok WSA w Lublinie z 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 608/21 oraz aprobujące taką wykładnię art. 31zo ust. 11 wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego np. z 11 marca 2021 r. sygn. akt I GSK 1319/21 i z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I GSK 1287/21), domniemanie to można obalić. W sytuacji wystąpienia rozbieżności pomiędzy wpisem w REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych do przyznania zwolnienia na gruncie komentowanej ustawy nie może bowiem prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości spełniają wymogi do przyznania wnioskowanej ulgi, co mogą wykazać w inny sposób. Wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 31zo ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach) oraz powołanych przepisów prawa procesowego, musiały skutkować uchyleniem decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uczyni zadość obowiązkom podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Obowiązek ten winien zostać zrealizowany poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W przypadku powzięcia wątpliwości, co do zgodności rzeczywistego rodzaju przeważającej działalności z tym podanym przez skarżącego we wniosku o zwolnienie, organ umożliwi wnioskodawcy przedstawienie dowodów na okoliczność, która zdaniem organu nie została wykazana, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem wnioskodawcy. Organ winien dopuścić jako dowody w sprawie wszystko, co może się przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Uzasadnienie ewentualnego rozstrzygnięcia w formie decyzji będzie odpowiadało art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w sposób umożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia zarówno skarżącemu, jak też - ewentualnie - sądowi administracyjnemu. Organ uwzględni również przedstawioną przez Sąd prawidłową wykładnię art. 31zo ust. 8. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).