I SA/Rz 133/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2024 r., nr 9009-2024-000030 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącego K.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. R. (dalej: strona/skarżący) jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2024 r nr 9009-2024-000030, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w Agencji w Rzeszowie z dnia 30 października 2023 r., nr 0183-2023-010143 w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 31 maja 2022 roku do Biura Powiatowego w Rzeszowie za pomocą aplikacji "eWniosekPlus" wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności bezpośrednich na 2022 rok, a w kolejnych dniach zmiany do w/w wniosku. Ostatecznie strona zawnioskowała o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatność dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatność dla młodych rolników, deklarując działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 25,48 ha. W dniach od 11 do 12 sierpnia 2022 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wyniki z przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w raporcie nr 9009-00000019465/22. W jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości na poszczególnych działkach rolnych, które tabelarycznie ujęto i opisano w uzasadnieniu skarżonej decyzji z przypisaniem kodu nieprawidłowości. Jak ustalił organ I instancji na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zadeklarowanych jako trawy na gruntach ornych lub trawy na ugorze kontrola na miejscu faktycznie stwierdziła kukurydzę, ziemniaki, ściernisko po zbożu, pszenicę oraz rzepak, natomiast w przypadku działek ewidencyjnych nr [...], [...] zgłoszonych do płatności jako trwały użytek zielony stwierdzono ściernisko po zbożu oraz rzepak, a więc uprawy zadeklarowane przez stronę nie pokrywały się z uprawami faktycznie stwierdzonymi w terenie. Dodatkowo podczas kontroli na miejscu inspektorzy terenowi powzięli informację od właściciela działek ewidencyjnych nr [...], [...] położonych w miejscowości Ł., że działki uprawia na własne potrzeby i nikomu ich nie wydzierżawia. Kopia przedmiotowego raportu została doręczona stronie w dniu 27 października 2022 roku, a strona nie skorzystała z prawa do wniesienia zastrzeżeń do tego raportu. Stwierdzając podczas kontroli krzyżowej wniosków, że o przyznanie płatności do tych samych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości Ł. ubiega się dwóch producentów, w dniu 22 maja 2023 r. do strony organ wystosował wezwanie do złożenia wyjaśnień lub dokumentów w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. W odpowiedzi na ww. wezwanie strona wycofała z płatności ww. działki ewidencyjne tj. nr [...],[...], [...] oraz dodatkowo wycofała powierzchnię 0,21 ha. W związku z powyższym działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,25 ha zostały wykluczone z płatności. W dniu 3 lipca 2023 r. do strony wystosowano kolejne wezwanie do złożenia wyjaśnień w kwestii kto faktycznie użytkował wskazane przez niego we wniosku w roku 2022 oraz przedłożenie tytułu prawnego do deklarowanych w nim działek. W odpowiedzi strona wskazała, że działki deklarowane w roku 2022 były faktycznie przez użytkowane nią, a ponadto domagała się wskazania podstawy prawnej do żądania od niej tytułu prawnego do użytkowanych działek. W toku dalszego postepowania strona była wzywana do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu celem złożenia wyjaśnień, lecz na wezwania nie stawiała się wnosząc o przełożenie terminów. Ostatecznie w odpowiedzi na kolejne wezwanie, w dniu 20 września 2023 r. do organu wpłynęło pismo, w którym strona zwróciła się z prośba o prosi o nie naciskanie i nieingerowanie w jej życie rodzinne. Do pisma dołączyła dwie umowy użyczenia dotyczące działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,84 ha. W tym stanie faktycznym Kierownik BP Agencji w Rzeszowie, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej sprawy z uwzględnieniem wyników z kontroli na miejscu zawartych w raporcie nr 9009-00000019465/22, a także z uwzględnieniem odpowiedzi strony udzielonych na wezwania, wydał w dniu 30 października 2023 r. decyzję nr 0183-2023-010143, mocą której: 1. umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni 0,21 ha wycofanej w dniu 29 maja 2023 r., 2. odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok, w tym: - jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 536,14 zł, - płatności za zazielenienie, - płatności dla młodych rolników. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła m.in. że istnieje poważny problem prawny dotyczący ustalenia pranego właściciela działki rolnej, a organ w sposób krzywdzący uznał, że działki wchodzące w skład jego gospodarstwa były użytkowane bezumownie i na tej podstawie odmówił wszystkich płatności, mimo, że ciężko pracuje na nich przez cały rok, nie korzysta z wyjazdów wakacyjnych oraz poniósł duże koszty i nakłady finansowe na prowadzenie i utrzymanie gospodarstwa. Dyrektor POR Agencji w Rzeszowie decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r.: utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania stronie płatności. Organ odwoławczy na wstępie skarżonej decyzji wskazał oraz omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Mianowicie zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich, przeprowadzania kontroli w zakresie płatności bezpośrednich, jak i wypłaty rolnikom płatności bezpośrednich określa ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1775, dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz jeśli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Jednolita płatność obszarowa jest przyznawana jeżeli rolnik spełnia warunki wynikające z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE L 2013,347.608 z późn.zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), tj. rolnik został zakwalifikowany jako aktywny zawodowo. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto płatność za zazielenianie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich i zgodnie z art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, jeżeli przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Podkreślił także organ odwoławczy, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, co wynika bezpośrednio z treści art. 74 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm. dalej: rozporządzenie nr 1306/2013), które stanowią iż państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Odnosząc się do okoliczności danej sprawy organ odwoławczy wskazał, że strona we wniosku złożonym w dniu 1 czerwca 2022 r., a następnie zmianie do wniosku w dniu 30 września 2022 r. wnioskowała o przyznanie płatności bezpośrednich na 2022 rok, do działek rolnych o powierzchni 25,48 ha. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem to strona a nie organ ma obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne w postępowaniu o przyznanie płatności i wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Mając to na względzie organ I instancji w dniu 3 lipca 2023 r. wystosował do strony wezwanie, w którym zobligował ją do przedłożenia tytułu prawnego do deklarowanych w roku 2022 działek, określając przy tym, że w przypadku umowy ustnej, należy podać dane osobowe oraz adresy osób, od których działka jest dzierżawiona. Dalej organ odwoławczy wskazał, że kontrola na miejscu, która odbyła się w dniach od 11 do 12 sierpnia 2022 r, w zakresie weryfikacji powierzchni kwalifikującej się płatności wykazała nieprawidłowości powierzchniowe na działkach. Kontrolerzy na miejscu wykazali również, że na działkach rolnych ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zadeklarowanych jako trawy na gruntach ornych lub trawy na ugorze, że faktycznie występuje na nich kukurydza, ziemniaki, ściernisko po zbożu, pszenica oraz rzepak, natomiast w przypadku działek ewidencyjnych nr [...], [...] zgłoszonych do płatności jako trwały użytek zielony stwierdzono ściernisko po zbożu oraz rzepak. Powyższe zdaniem organu dowodzi, że strona nie była zorientowana, co posiada na zadeklarowanych działkach rolnych. Zaznaczył przy tym, że z raportu z kontroli na miejscu nr 9009-000000019465/23 wynika, że inspektorzy terenowi powzięli informację od właściciela działek ewidencyjnych nr [...], [...] położonych w miejscowości Ł., że działki uprawia na własne potrzeby i nikomu ich nie wydzierżawia. Wyjaśnił organ, że podstawą wystosowanego do strony wezwania był fakt, że w dniu 14 listopada 2022 r. Prokuratura Rejonowa w R. wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w okresie od roku 2019 do września 2022 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez (....) w ten sposób, że działając w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, wykorzystując indywidulane konta rolnika i za zgodą tych osób m.in. strona, składała ich imieniem drogą elektroniczną wnioski o dopłaty obszarowe z tytułu posiadania działek rolnych, podając w tych wnioskach nieprawdę co do ilości działek rolnych pozostających w użytkowaniu przez wnioskodawców. Zdaniem organu wszczęte śledztwo obejmujące okres od 2019 do września 2022 r., obligowało organ do ustalenia czy na dzień 31 maja 2022 r. był w posiadaniu deklarowanych działek rolnych. Organ I instancji chcąc ustalić czy strona była faktycznym posiadaczem na dzień 31 maja 2022 r. deklarowanych we wniosku za rok 2022 działek rolnych, wystosował wezwanie w dniu 3 lipca 2022 r.. Na wezwanie to strona udzieliła odpowiedzi, że faktycznie użytkowała deklarowane działki rolne, ale nie zostały dołączone przez nią żadne umowy dzierżawy i nie określono danych osobowych osób, z którymi ewentualnie mogła zostać zawarta ustna umowa dzierżawy. Strona poprosiła jedynie o podanie podstawy prawnej do przedłożenia takiej informacji. Jak podkreślił organ celem ustalenia czy faktycznie strona była w posiadaniu deklarowanych we wniosku obszarowym w roku 2022 działek na dzień 31 maja 2022 r. było skierowane wezwanie w dniu 21 lipca 2023 r. do osobistego stawiennictwa w celu przesłuchania strony. Wnioskodawca jednak nie stawił się w na wezwanie i tym samym nie podjął próby udowodnienia, że na dzień 31 maja 2022 r. był faktycznym posiadaczem deklarowanych we wniosku działek rolnych. W dniu 18 sierpnia 2023 r. wystosowane zostało ponownie wezwanie do osobistego stawiennictwa w dniu 30 sierpnia 2023 na godz. 10.00 w siedzibie BP w Rzeszowie w celu przesłuchania w charakterze strony. W pouczeniu wezwania wskazano, że niezłożenie wyjaśnień lub dokumentów w terminie będzie miało wpływ na ustalenie wysokości należnej płatności. W odpowiedzi na to wezwanie, strona wniosła o wyznaczenie późniejszego terminu odpowiedzi na wezwanie, z uwagi na pobyt dziecka w klinice w P. W dniu 8 września 2023 r. wystosowane zostało do strony wezwanie do przedłożenia dokumentów potwierdzających pobyt w klinice w P., w odpowiedzi na które w dniu 20 września 2023 r. do organu wpłynęło pismo, w którym strona poprosiła o nie naciskanie i nie ingerowanie w jego życie rodzinne. Do pisma dołączyła dwie umowy użyczenia dotyczące działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,84 ha. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy skonstatował, że w związku z wszczętym śledztwem przez Prokuraturę Rejonową w R. w dniu 14 listopada 2022 r. pojawiły się wątpliwości, kto był faktycznym posiadaczem gruntów deklarowanych we wniosku obszarowym w roku 2022 (poza działkami nr [...] i nr [...] do których strona przedłożyła umowę użyczenia) na dzień 31 maja 2022 r. Podkreślił, że strona poza stwierdzeniem "działki wskazane we wniosku w 2022 r. były faktycznie użytkowane przeze mnie" nie przedstawił pomimo wezwania organu żadnych dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w związku z czym organ zmuszony był odmówić płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku 2022. Wątpliwości organu, które pojawiły się na etapie rozpatrzenia przedmiotowej sprawy nie zostały przez stronę wyjaśnione, a zupełnie bierne stanowisko strony w rozpatrywanej sprawie nie dało odpowiedzi, kto był na dzień 31 maja 2022 r. faktycznym posiadaczem deklarowanych we wniosku działek rolnych. Zdaniem organu istotny jest również fakt, że strona w odpowiedzi na wezwanie z dnia 3 lipca 2023 r., podała, że użytkowała działki rolne, które deklarował we wniosku na 2022 rok, jednakże w kwestii posiadania na dzień 31 maja 2022 r. spornych działek rolnych nie wypowiedziała się, ani nie potwierdziła, że była w posiadaniu deklarowanych gruntów ani też tego nie zanegowała. Takie stanowisko strony uniemożliwiło organowi weryfikację w zakresie posiadania wskazanych we wniosku o płatność działek rolnych a zatem spełnienia warunku zawartego w art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że rubryce nr 03 na str.4 raportu z kontroli na miejscu znajdują się uwagi inspektorów terenowych przeprowadzających kontrolę, cyt.: "Mając na uwadze fakt, iż na wielu działkach uprawa deklarowana była inna niż faktycznie stwierdzona w terenie oraz część działek nie jest użytkowanych przez pana R., został poproszony o przedstawienie tytułu prawnego dla deklarowanych działek (np. umowy dzierżawy). Pan K. R. oświadczył, że nie przedstawi inspektorom ww. dokumentów i że wszelkie sprawy z tym związane będzie wyjaśniał z Biurem Powiatowym w Rzeszowie". Jednakże, jak zaznaczył organ odwoławczy, pomimo wysyłanych wezwań, w tym dwóch do osobistego stawiennictwa w celu przesłuchania w charakterze strony, wnioskodawca nie przedstawił tytułu prawnego do deklarowanych we wniosku na rok 2022 działek ewidencyjnych, dostarczył jedynie dwie umowy użyczenia do dwóch działek ewidencyjnych. Organ odwoławczy wskazując na szczególne zasady postępowań w sprawach dotyczących płatności obszarowych wynikających z treści art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, podkreślił, że specyfika tych spraw wiąże się z tym, że dysponentem niezbędnych informacji oraz materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jest przede wszystkim strona postępowania. W przedmiotowej sprawie strona postępowania nie przedstawiła ani niezbędnych informacji ani nie przedłożyła materiału dowodowego, który rozwiałby wątpliwości organu w zakresie przyznania płatności. Wskazanie danych osobowych oraz adresowych osób z którymi strona zawarła umowę miało na celu sprawdzenie czy deklarując działki we wniosku w roku 2022 strona nie naruszała prawa własności osób trzecich i tym samym była faktycznym posiadaczem na dzień 31 maja 2022 r. deklarowanych we wniosku działek. Z uwagi na brak współpracy strony w tym zakresie z organem administracji w ocenie organu o0dwołąwczego uznać należało, iż nie było możliwości wydania rozstrzygnięcia w zakresie przyznania płatności bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności nie obowiązują domniemania prawdziwości złożonego wniosku czy tłumaczenia na korzyść występujących w sprawie wątpliwości dowodowych. Podkreślił organ, że jeżeli jakiś fakt nie został przez rolnika wykazany, a dla realizacji jego wniosku wykazanie tego faktu jest konieczne, to wówczas organ ma prawo odmówić mu przyznania dopłaty. W związku z powyższym odmówiono przyznania płatności do działek ewidencyjnych, do których strona nie przedstawiła żadnego tytułu prawnego (działki ewidencyjne nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) o łącznej powierzchni 23,39 ha uznając, że były użytkowane bezumownie. W konsekwencji powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 2,09 ha (25,69 ha - 23,39 ha [działki użytkowane bezumownie] - 0,21 ha [powierzchnia wycofana z wniosku bez wezwania]). W wyniku kontroli administracyjnej sprawy ustalono, że 1,25 ha zostało wycofane. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 2,09 ha. Powierzchnia zatwierdzona do płatności wyniosła zaś 0,84 ha, co oznacza o przedeklarowanie powierzchni o 1,25 ha i procent przedeklarowania powierzchni 148,80 %. W związku z takim procentem przedeklarowania zastosowanie znalazł art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z 2014 r., s. 48 z późn. zm. - dalej rozporządzenie Komisji nr 640/2014. Na tej podstawie jednolita płatność obszarowa została odmówiona i naliczona została kara administracyjna, a sposób wyliczenia przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji słusznie odmówiono stronie przyznania płatności za zazielenienie i płatności dla młodych rolników. Odnosząc się do złożonego przez stronę odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia. Podkreślił, powołując się na zapisy ustawy o płatnościach bezpośrednich, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. Organ odwoławczy zaznaczył, że celem wyjaśnienia sprawy organ I instancji skierował do strony wezwania celem przesłuchania w charakterze strony, jednakże odwołujący wykazał zupełnie bierne stanowisko, w sytuacji, kiedy organ chciał ustalić kto był faktycznym posiadaczem deklarowanych przez niego działek w roku 2022. Przedłożenie tytułu prawnego do deklarowanych działek czy też wskazanie danych osobowych i adresowych osób, od których dzierżawiona jest działka mogło przyczynić się do uzyskania płatności w ramach złożonej przez stronę deklaracji. W obliczu faktu, wnioskodawca nie udzielił żadnej odpowiedzi w kwestii wątpliwości organu a mianowicie kto na dzień 31 maja 2022 r. było posiadaczem deklarowanych działek spowodowało, że odmówiono przyznania płatności w roku 2022. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Dyrektora POR Agencji w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2024 r., strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. W dalszej części skargi skarżący podniósł także zarzuty naruszenia art. 6, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 pkt. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów wg norm przepisowych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ odwoławczy podał w swej decyzji, że na gruncie przepisów regulujących płatność z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych pojęcie "posiadanie gruntów rolnych" należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumowaniem przemawia cel płatności, którym jest dofinansowanie produkcji rolnej i pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Tym samym podstawowym warunkiem jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania i utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej. W ocenie skarżącego w/w warunki zostały przeze niego spełnione, czego niepodważalnym dowodem jest przebyta kontrola w jego gospodarstwie i otrzymany z tejże kontroli raport nr 9009-00000019465/22, z którego wynika, że nie stwierdzono większych nieprawidłowości. Skarżący podkreślił, że w pisemnej odpowiedzi na wezwanie organu podał, że użytkuje działki wskazane we wniosku obszarowym w roku 2022 oraz zwrócił się z pytaniem o wskazanie podstawy prawnej do żądania od rolnika przedstawienia tytułu prawnego do deklarowanych we wniosku działek, na co nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Ponadto skarżący wyjaśnił, że istnieje poważny problem prawny dotyczący ustalenia prawnego właściciela działki rolnej. Działki znajdujące się w jego gospodarstwie przeszły kilka lat temu scalenie gruntów, sąsiedzi nie posiadają wiedzy do kogo dana działka należy po procesie scalenia. Aby to ustalić, w tej sprawie udał się do właściwego miejscowo Urzędu Gminy odnośnie położenia działek, ale otrzymał odpowiedź odmowną. Następnie udał się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rzeszowie przedstawiając wezwanie organu I instancji, ale w odpowiedzi usłyszał, że nie jest uprawniony do uzyskania informacji dotyczącej do kogo należą działki wchodzące w skład jego gospodarstwa, z powodu, iż jestem osobą trzecią i nie posiadu interesu prawnego w tym zakresie. Podniósł także skarżący, że poniósł duże koszty i nakłady finansowe na prowadzenie i utrzymanie swojego gospodarstwa, tj. zakup paliwa, środków ochrony roślin, napraw maszyn rolniczych, amortyzację sprzętu, poświęconego czasu, wylanego potu, nerwów i zdrowia z tym związanych, a w "nagrodę" została mu naliczona sankcja przez organy Agencji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. W perspektywie tak zakreślonych granic kontroli stwierdzić przychodzi, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, jest to czy organy Agencji w okolicznościach niniejszej sprawy słusznie odmówiły skarżącemu dochodzonych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji expressis verbis stwierdził, że skarżącemu odmówiono przyznania płatności do większości działek ewidencyjnych, do których nie przedstawił żadnego tytułu prawnego (działki ewidencyjne nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) uznając, że były one użytkowane przez skarżącego, ale bezumownie (strona 20 uzasadnienia decyzji). Odnosząc się do takiej podstawy odmowy skarżącemu przyznania dochodzonych płatności stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy jest ona pozbawiona uzasadnionych podstaw. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ odwoławczy wskazał przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt ustawy o płatnościach bezpośrednich warunkiem przyznania płatności jest to, aby łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu danego rolnika była nie mniejsza niż 1 ha. Z kolei art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowi, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Podkreślenia zarazem wymaga, że w niniejszej sprawie skarżący nie deklarował gruntów należących do Skarbu Państwa, w związku z którymi prawodawca wymaga kwalifikowanej przesłanki – posiadania tytułu prawnego do takich gruntów. W świetle bowiem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Nie zachodzi także konflikt krzyżowy względem działek do których skarżącemu odmówiono płatności, a wniosek co do takich działek, które były deklarowane przez inne osoby skarżący wycofał. Zatem obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było zbadanie czy skarżący względem deklarowanych działek spełniał przesłankę posiadania ich, a nie legitymowania się do nich tytułem prawnym. Jeżeli chodzi o wskazaną wyżej przesłankę posiadania deklarowanych gruntów, to wskazać należy, że na temat posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu przepisów regulujących płatności ze środków unijnych istnieje już ugruntowana linia orzecznicza. Wynika z niej, że wolą ustawodawcy jest udzielenie płatności tym rolnikom, którzy faktycznie uprawiają grunty rolne. Ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, bowiem pojęcie to nie jest odrębnie zdefiniowane w przepisach o płatnościach. Przy jego rozumieniu także na gruncie niniejszej sprawy, należy więc odwoływać się do regulacji tej instytucji w podstawowym akcie prawnym, jakim jest Kodeks cywilny (art. 336-352). Tak więc w obowiązującym stanie prawnym, pojęcie posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Przywołana regulacja dotycząca płatności bezpośrednich nie różnicuje, jaki charakter ma mieć owo posiadanie. Może to być więc zarówno posiadanie samoistne, które cechuje to, że ten kto włada rzeczą, czyni to jak właściciel, jak i posiadanie zależne, gdzie ten, kto rzeczą faktycznie włada, czyni, to jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Niemniej w każdym przypadku wymagane jest władanie rzeczą jak właściciel lub jak mający inne prawo do władania cudzą rzeczą, z wykluczeniem dzierżenia "wykonywanego za kogo innego" (art. 338 k.c.). Z drugiej strony warto zauważyć, że omawiane przepisy nie uzależniają uprawnień do płatności wyłącznie od władania zgodnego z prawem. Zatem o przesłance posiadania nie decyduje forma zawarcia umowy, szczególnie jej nazwa, czy jej treść, ale przede wszystkim skutek stanowiący o realnym, faktycznym władaniu przedmiotem posiadania, czyli w tej sprawie gruntem. Posiadanie działek rolnych, w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów oznacza sprawowanie faktycznego władztwa nad wskazanymi we wniosku o przyznanie płatności działkami rolnym, któremu musi towarzyszyć zamiar władania nimi dla siebie. Niewątpliwie, co do zasady, najprostszym środkiem do ustalenia czy rolnik posiada (użytkuje) działki rolne jest okazanie do nich tytułu prawnego. Skarżący takim tytułem prawnym się nie okazał, mimo, że był o to wzywany. Organy Agencji miały więc prawo podjąć czynności wyjaśniające w celu ustalenia czy skarżący faktycznie włada deklarowanymi gruntami a skarżący nie podjął w tym zakresie współpracy z organem. W tle pojawiają się inne jeszcze informacje, które mogą rzutować na ocenę czy skarżący spełnił przesłankę posiadania. Mianowicie spostrzeżenia i ustalenia kontroli na miejscu świadczą o sporych rozbieżnościach pomiędzy deklarowanym a faktycznym sposobem użytkowania poszczególnych działek zgłoszonych do płatności. Organ odwoławczy wskazuje także, że toczy się postępowanie karne o wyłudzenie środków pieniężnych od Agencji, obejmujące osobę skarżącego, choć bez wyjaśnienia mechanizmu zarzucanego czynu i związku z dochodzoną płatnością. Niemniej jednak organ odwoławczy, żadnych rozważań w tym kierunku nie przeprowadził i nie wyprowadzał relewantnych wniosków dla decyzji odmownej. Na marginesie wypada zauważyć, że wbrew temu co twierdzi skarżący, to producent rolny musi wykazać, że faktycznie posiadał w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, grunty rolne deklarowane do płatności (zob. np. wyrok NSA z 22 września 2023 r. sygn. akt I GSK 1236/22) a przynajmniej współpracować z organem, a nie wykazywać całkiem bierną postawę. Podkreślenia wymaga, że w postepowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd dokonuje tylko kontroli decyzji organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie może zastępować organu w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji jest koniecznym elementem składającym się na zamkniętą całość i wyjaśnia motywy takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Te wskazane przez Dyrektora POR Agencji w Rzeszowie, nie mogą zostać zaaprobowane przez Sąd, z przyczyn wyżej podanych W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora POR Agencji w Rzeszowie i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy Sąd wyraźnie zaznacza, że odmowa przyznania płatności bezpośrednich w okolicznościach niniejszej sprawy nie może opierać się wyłącznie na twierdzeniu, że skarżący nie dysponuje tytułem prawny do deklarowanych gruntów, gdyż sprzeciwia się temu dyspozycja art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.