I SA/Rz 154/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./ Sędziowie WSA Barbara Stukan-Pytlowany WSA Tomasz Smoleń Protokolant ref.st. Joanna Migacz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [..] stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w następstwie wniosku W. S. w tym przedmiocie, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...). W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy W. S., w dniu 2 grudnia 2010 r., zwrócił się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – zwanej dalej KRUS - o umorzenie IV raty składki na ubezpieczenie społeczne rolników za rok 2010 r. W uzasadnieniu złożonego wniosku podał, że w następstwie anomalii pogodowych, a zwłaszcza obfitych opadów deszczu, które miały miejsce w maju i czerwcu 2010 r., jego gospodarstwo uległo podtopieniu, a użytkowana przez niego działka rolna o pow. 0,5 ha została całkowicie zalana. Wnioskodawca podniósł również, że w marcu 2010 r. dokonał remontu dachu na budynku gospodarczym, na który to cel zmuszony był zaciągnąć kredyt. W związku z powyższym, tj. trudną sytuacją materialną, spowodowaną wyżej wymienionymi zdarzeniami, wniósł on o umorzenie składki. Prezes KRUS decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. odmówił W. S. umorzenia IV raty składki na ubezpieczenie społeczne za rok 2010 r. w kwocie 213 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że decyzja została wydana na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, w tym między innymi protokołu przeprowadzonej w dniu 16 grudnia 2010 r., wizytacji w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy oraz przedłożonej przez niego decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., w przedmiocie przyznania mu zasiłku celowego. Na tej podstawie Prezes KRUS, mając na względzie możliwości płatnicze wnioskodawcy, jego dochody, obejmujące rentę strukturalną w kwocie 1 400 zł miesięcznie, podjął decyzję o odmowie umorzenia składki na ubezpieczenie społeczne. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa KRUS złożył W. S., powołując się na okoliczności związane z podtopieniem jego gospodarstwa, będącego następstwem obfitych opadów deszczu wiosną ubiegłego roku. Prezes KRUS, wspomnianą decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie własne z (...) grudnia 2010 r. stwierdzając, że u podstaw wydanej przez niego decyzji legła ocena możliwości płatniczych wnioskodawcy, a ściślej rzecz biorąc wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów z renty strukturalnej, wynoszącej 1 400 zł miesięcznie oraz stan finansów KRUS. Bez wpływu, według organu, na treść wydanej decyzji nie pozostał również fakt, że od wydania decyzji z dnia (...) grudnia 2010 r. W. S. nie przedstawił żadnych nowych dowodów, a w sprawie nie zaistniały żadne inne przesłanki do zmiany wcześniej wydanego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję Prezesa KRUS wniósł W. S., domagając się umorzenia IV raty składki na ubezpieczenie społeczne rolników za 2010 r. W uzasadnieniu skargi ponownie powołał się on na skutki związane z podtopieniem jego gospodarstwa w maju i czerwcu 2010 r., a zwłaszcza na fakt całkowitego zalania działki o pow. 0,5 ha oraz konieczność spłaty kredytu, zaciągniętego na pokrycie kosztów zmiany pokrycia dachowego na budynku gospodarczym. Prezes KRUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w treści skargi. Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Z mocy art. 41 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm., zwanej dalej: ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników) Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Co do zasady, w myśl art. 36 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes KRUS wydaje decyzje w indywidualnych sprawach, od których to decyzji stronom przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Odmienny tryb postępowania znajduje jednak zastosowanie w przypadku spraw, których przedmiotem jest umorzenie należności z tytułu składek, w których właściwym, zgodnie z art. 36 ust. 10 i art. 41 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest również Prezes KRUS. W tym przypadku stronie nie przysługuje jednak odwołanie od wydanej decyzji, co wynika z art. 36 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stronie przysługuje natomiast prawo do złożenia wniosku do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się bowiem odpowiednio, z mocy art. 52 ustawy ubezpieczeniu społecznym rolników, przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm., zwanej dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), która z kolei odsyła do stosownych uregulowań k.p.a. (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07 – http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje, że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., który w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (ibidem str. 198-199). Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op.cit. str. 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że przed wydaniem przez Prezesa KRUS decyzji z 23 grudnia 2010 r., wniosek skarżącego został negatywnie zaopiniowany przez członków komisji kwalifikacyjnej, tj.: starszego inspektora A. S., starszego inspektora S. M., starszego inspektora A. M., inspektora S. P. i Kierownik Placówki Terenowej w M. H. B.. Komisja ta stwierdziła brak podstaw do umorzenia W. S. składki za IV kwartał 2010 r. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu wydana została decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie z dnia (...) grudnia 2010 r., na której widnieją podpisy: dyrektora R. W., inspektora S. P. i H. M. - działającej z upoważnienie Kierownika Placówki Terenowej w M.. Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że pracownik organu – inspektor S. P., biorący udział w wydaniu decyzji z dnia (...) grudnia 2010 r. – poprzez zaopiniowanie wniosku, był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym, złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to S. P. brał udział w tym "drugo-instancyjnym" postępowaniu, o czym świadczy fakt zamieszczenia jego podpisu na decyzji z (...) stycznia 2011 r. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. orzekł również po myśli art. 152 P.p.s.a.