I SA/Rz 169/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Barbara Stukan-Pytlowany /spr./ WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po rozpoznaniu odwołania M. P. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] odmawiającą wnioskodawczyni umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od I kw. 2001r. do II kw. 2009r. w kwocie 3 242 zł. Organ ustalił, iż wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 10, 68 ha równej 10, 28 ha przeliczeniowego, będąc jednocześnie uprawnioną do pobierania renty rolniczej w kwocie 300 zł. Jej małżonek jest zatrudniony w A. sp. z o.o. z wynagrodzeniem miesięcznym w kwocie 1600 zł. netto. Na utrzymaniu pozostaje uczęszczająca do szkoły 12 - letnia córka wnioskodawczyni. Stały miesięczny dochód trzyosobowej rodziny wnioskodawczyni kształtuje się zatem w okolicy kwoty 1900 zł., a ponadto w roku 2008 jak producent rolny, wnioskodawczyni otrzymała z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 6 753, 75 zł. W tej sytuacji Prezes KRUS odmówił umorzenia wnioskodawczyni odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od I kw. 2001r. do II kw. 2009r. w kwocie 3 242 zł. stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności, które z uwagi na ważny interes wnioskodawczyni, uzasadniałyby uwzględnienie takiego wniosku. Podkreślił, iż w postępowaniu wyjaśniającym nie ujawniono zaistnienia nadzwyczajnych, niezależnych od rolnika okoliczności, takich jak zdarzenia losowe czy klęski żywiołowe, które miałyby wpływ na powstanie zaległości w opłacaniu składek. Nie stwierdzono także żadnych innych, nadzwyczajnych zdarzeń powodujących pozbawienie zobowiązanego możliwości opłacania składek w okresie od 1991r. Organ nie wziął, przy tym pod uwagę oświadczenia wnioskodawczyni o poniesieniu znacznej straty na skutek pożaru młyna w 2005r. stwierdzając, iż wobec rozbieżności w zakresie daty zdarzenia oraz braku przekonywujących dowodów na jego zaistnienie, okoliczność ta nie może przesądzać istnienia ważnego interesu wnioskodawcy. Podobnie ocenił też twierdzenia wnioskodawczyni o jej trudnej sytuacji zdrowotnej podkreślając, iż poza jednostkowym zaświadczeniem lekarskim z dnia 30 listopada 2009r. brak jest dowodów potwierdzających zarówno istnienie podawanych schorzeń jak i stopień ich zaawansowania. W tej sytuacji, podkreślając iż możliwość umorzenia należności wobec KRUS w oparciu art. 41 a ust 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 50 poz. 291) występuje jedynie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, przez który zwykło się rozumieć zaistnienie nadzwyczajnych, niezależnych od rolnika okoliczności w postaci czy to klęsk żywiołowych czy też poważnej choroby rolnika bądź członka jego rodziny, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości płatniczych rolnika, tj. zarówno stanu prowadzonego gospodarstwa jak też przyczyn powstania zadłużenia i możliwości jego spłaty w latach poprzednich, Prezes KRUS odmówił wnioskodawczyni umorzenia odsetek od zaległości z tytułu nie uiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję M. P. podniosła iż, z uwagi na trudną sytuację zarówno materialną jaki i zdrowotną nie jest w stanie uiścić zobowiązania wobec KRUS, bez uszczerbku dla koniecznych kosztów utrzymania rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa KRUS w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: kpa, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. 1998 r. Nr 7 poz. 25 ze zm.), oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził naruszenie prawa wymagające usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Kodeks postępowania administracyjnego zgodnie z art. 1 pkt 1, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Prezes KRUS, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.u.s.r., jest centralnym organem administracji rządowej, a zatem zgodnie z definicją zawartą w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest on ministrem w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., Prezes Kasy wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. Wobec decyzji Prezesa Kasy w sprawach rozkładania na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a., a także na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Jednocześnie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Przeważa pogląd, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2002r. sygn. akt V SA 2535/01, uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2005, s. 222). W wyroku z dnia 20 marca 2008r. sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pogląd prezentowany w uchwale 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyrażony w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, tak jak w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w której wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozpoznaje ten sam organ - Zakład. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r. II SA 2616/93, ONSA 1995, nr 1 poz. 34). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. W niniejszej sprawie, decyzję z dnia 18 listopada 2009r. podpisał z upoważnienia Prezesa KRUS R. Z. Ta sama osoba podpisała również decyzję z dnia [...] grudnia 2009r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nastąpiło zatem naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a. W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia zaległości z tytułu odsetek od nieziszczonych składek na ubezpieczenie społeczne oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ) i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego, a w razie potrzeby jego uzupełnienie w dopuszczalnym zakresie. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w decyzji - jej uzasadnieniu, co jest szczególnie istotne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. orzekł również po myśli art. 152 p.p.s.a.