I SA/Rz 18/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 2 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2008r. nr [...] 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 18/09 Uzasadnienie Pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. A. C. (zobowiązany) zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) z wnioskiem o umorzenie ostatnich rat zadłużenia wobec KRUS albo ich odroczenie na co najmniej 5 do 6 miesięcy. We wniosku zobowiązany wskazał, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, gdyż od 13 kwietnia 2008 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim po operacji i otrzymuje zasiłek chorobowy w wysokości 600 zł miesięcznie, który nie pozwala mu na opłacenie pozostałych rat zadłużenia. Decyzją z dnia (...) września 2008 r. (nr (...)) Prezes KRUS, działając na podstawie art.36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm., dalej: ustawa o u.s.r.) odmówił umorzenia składek w kwocie 1284,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż na podstawie wniosku zobowiązanego, wywiadu przeprowadzonego w jego gospodarstwie i opisanej w nim sytuacji materialnej, z uwagi na posiadanie innego źródła utrzymania w postaci emerytury żony, nie stwierdzono podstaw do umorzenia. Decyzją z dnia (...) listopada 2008 r. (nr (...)) - wydaną po rozpatrzeniu wniosku A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy - Prezes KRUS działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o u.s.r., odmówił umorzenia składek z uwagi na brak okoliczności uzasadniających umorzenie. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż okoliczności dotyczące trudnej sytuacji finansowej, na które powołuje się zobowiązany we wniosku o umorzenie, nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie zostały poparte żadnymi dowodami. Organ stwierdził, iż sytuacja bytowa zobowiązanego nie odbiega od sytuacji innych rolników, którzy wywiązują się z zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wskazano, iż źródłem dochodu zobowiązanego jest emerytura żony, zasiłek chorobowy oraz dochody z prowadzonej działalności gospodarczej. Organ wskazał również, iż przy podejmowaniu decyzji, stosownie do art.41a ustawy o u.s.r., uwzględniono możliwości płatnicze zobowiązanego oraz stan finansów funduszów emerytalno -rentowego i składkowego Na powyższą decyzję A. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o u.s.r. oraz prawa proceduralnego w szczególności art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji w jego gospodarstwie nie został przeprowadzony wywiad oraz nie został on pouczony o konieczności przedstawienia dowodów i ich charakterze. W ocenie Skarżącego okoliczności, które pogorszyły jego sytuację finansową tj. przebyta operacja kardiologiczna oraz leczenie onkologiczne, wyczerpują przesłanki umorzenia przedmiotowych należności. Skarżący dodał, że zaległości względem KRUS powstały na skutek wcześniejszych błędnych decyzji organu o wykluczeniu go z ubezpieczenia społecznego rolników oraz zwrocie wpłaconych składek, które po orzeczeniu przez sąd o przywróceniu do ubezpieczenia, musiał ponownie wpłacić. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, iż zgodnie z art. 41a ustawy o u.s.r. Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Stosownie do art. 41a ust. 2 ustawy o u.s.r. Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik może także, z urzędu, umorzyć część lub całość należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi, gdy: - w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie posiadanych dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada źródeł dochodu i majątku, z którego można dochodzić należności, oraz brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności; - dłużnik zmarł, nie pozostawiając majątku, z którego można by dochodzić należności, i jednocześnie nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności; - kwota należności nie przekracza pięciokrotnej wartości upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty postępowania egzekucyjnego. W toku postępowania ustalono, że A. C. posiada i prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 1,58 ha położone na terenie gminy I. oraz trzy pokojowe mieszkanie położone w R.. Zobowiązany pobiera zasiłek chorobowy w wysokości około 600 zł, a jego żona ma ustalone prawo do emerytury w wysokości około 1.100 zł. Ponadto zobowiązany od 1995 r. prowadzi działalność gospodarczą. Organ stwierdził, iż mimo ponoszonych wydatków na czynsz oraz spłatę rat kredytu, sytuacja materialna zobowiązanego jest dobra, a nawet lepsza od sytuacji w jakiej znajduje się większość rolników na Podkarpaciu. Sytuacja rodzinna zobowiązanego nie odbiega zaś w sposób szczególny od sytuacji w/w osób. Organ podniósł, iż zobowiązany nie przedłożył dowodów, że w jego gospodarstwie rolnym, bądź gospodarstwie domowym wystąpiły zdarzenia losowe, które mogłyby stanowić podstawę do umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie organu, brak jest również przesłanek z art. 41a ust. 2 ustawy o u.s.r. do umorzenia należności z urzędu. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, iż skarżący brał udział w przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2008 r. wizytacji, co potwierdził podpisem w protokole. Ponadto podniesiono, iż skarżący występując z żądaniem ustalenia przez sąd, że podlega ubezpieczeniu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, powinien liczyć się z koniecznością zapłaty zaległych składek i uwzględnić taki wydatek w swoim budżecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153,poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz,1270 ze zm., dalej: ustawą p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, iż wydając decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. Prezes KRUS naruszył przepis art. 138 k.p.a. Powołany przepis określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego stanowiąc, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych - umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, iż w sytuacji gdy Prezes KRUS - działając jako organ odwoławczy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., zamierzał podzielić stanowisko wyrażone we własnej decyzji z dnia [...] września 2008 r., powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy, nie zaś jak to uczynił - o odmowie umorzenia składek. Stanowi to oczywiste naruszenie reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że wydana ona została z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z w/w przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a), przy czym organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a). Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także powstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Na mocy art. 140 k.p.a, zgodnie z którym w sprawach nie uregulowanych w przepisach art.136 -139 k.p.a w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, obowiązek wynikający z art. 10 kpa odnosi się również do postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 1996 r., SA/Wr 2294/95, LexPolonica nr 342152). W aktach niniejszej sprawy brak jest dowodu, że organ odwoławczy pouczył stronę o przysługujących jej prawach i umożliwił zapoznanie się z aktami przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu, naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 kpa może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona, której organ wyznaczy termin do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, otrzymuje w ten sposób od organu informację, że postępowanie administracyjne przechodzi z fazy wyjaśniającej w fazę jurysdykcyjną i może to skłonić stronę do przedstawienia dowodów, których nie zgłosiła w dotychczasowym postępowaniu. Natomiast w sytuacji, gdy organ przed wydaniem decyzji nie wyznaczy stronie terminu do zapoznania się z dowodami zebranymi w toku postępowania, strona może zostać niejako "zaskoczona decyzją", a stan faktyczny sprawy nie zostanie wyjaśniony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., III SA/Wa 1666/06). Niezależnie od tego, należy wskazać, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym, które jednak nie może oznaczać dowolności. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym pogląd, iż organ prowadząc postępowanie w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić wyrażony w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i utrwalić w aktach wyniki badania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stanowiącym, stosownie do treści art. 107 k.p.a., jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS nie spełniają powyższych standardów. Z analizy akt administracyjnych wynika, iż wyjaśniając stan faktyczny sprawy orzekający organ nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, który w sposób pełny obrazowałyby sytuację bytową, zdrowotną i majątkową zobowiązanego mimo, iż był do tego zobowiązany przepisami postępowania administracyjnego. W pierwotnej decyzji, jak i wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ nie skonfrontował nawet dochodów zobowiązanego i wydatków koniecznych na utrzymanie zobowiązanego i jego rodziny z wysokością zaległości oraz nie ocenił jego sytuacji majątkowej. Nieuzasadnione jest przy tym oczekiwanie przez organ administracyjny na dostarczenie przez stronę dowodów na poparcie własnych twierdzeń, dopiero bowiem bezskuteczna inicjatywa dowodowa organu pozwala na wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Uzasadnienia obu decyzji, nie zawierają obligatoryjnych, ustawowych elementów o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, uniemożliwia bowiem Sądowi ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Ponadto, sposób uzasadnienia decyzji - nie wyjaśniający stronie przyczyn odmowy umorzenia należności na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o u.s.r. - narusza art. 8 k.p.a. obligujący organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Należy podkreślić, iż przedstawienie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę motywów, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie, nie spełnia wymogu wyjaśnienia stronie podjętego rozstrzygnięcia, gdyż pismo to zostaje doręczone stronie na etapie postępowania sądowego, a więc już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Kierując się powyższym, należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu naruszenia przez Prezesa KRUS przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 września 2008 r. została zaś wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., również w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stwierdzone uchybienia stanowią inne naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a, a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obligowało więc Sąd do uchylenia obu decyzji na podstawie w/w przepisu ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyeliminuje wszystkie wymienione wyżej uchybienia, w szczególności pouczy skarżącego o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia w trybie art.10 k.p.a., wezwie o przedłożenie dowodów dotyczących sytuacji materialnej, życiowej i zdrowotnej skarżącego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, a następnie w sposób pełny rozpatrzy tę sytuację i przedstawi przekonującą argumentację rozstrzygnięcia, odpowiadającą treści przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 41a ustaw o u.s.r. Pomimo wniosku skarżącego, Sąd nie zasądził na jego rzecz kosztów postępowania, ponieważ skarżący był zwolniony od uiszczenia wpisu sądowego, nie poniósł kosztów zastępstwa procesowego, występując osobiście przed sądem, ani też nie wykazał, aby poniósł inne koszty niezbędne do celowego dochodzenia swych praw. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy p.p.s.a.