I SA/Rz 247/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Protokolant specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "A" w A. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oddala skargę. P. [...] w A. (dalej określana jako "beneficjent", "strona skarżąca", "P.") poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego (dalej określanego także jako "Instytucja Zarządzająca") z dnia 15 lutego 2022 r. nr RP-VIII.1511.5.2021.MWK. Utrzymano nią w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia 23 listopada 2021 r. nr BF.534.2.1.2021.FKO, którą zobowiązano P. do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia [...] marca 2020 r. do dnia zapłaty. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że dnia [...] lutego 2018 r. P. zawarła z Instytucją Pośredniczącą (Wojewódzkim Urzędem Pracy w R.) umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, współfinansowanego ze środków EFS. Projekt był realizowany w partnerstwie z Podkarpacką Fundacją Rozwoju Regionalnego w M.. Pierwotnie projekt miał być realizowany w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 maja 2020 r., ale na skutek zmian umowy termin ten ostatecznie przedłużono do dnia 31 grudnia 2020 r. Projekt realizowano w ramach działania 8.3 RPO WP - Zwiększenie dostępu do usług społecznych i zdrowotnych. Celem głównym projektu było zwiększenie dostępności do usług społecznych, w szczególności usług środowiskowych, opiekuńczych, teleopieki i poprawa codziennego funkcjonowania 85 osób starszych/niesamodzielnych zamieszkujących na terenie gminy miejskiej i gminy wiejskiej Ł., poprzez utworzenie Dziennego Domu Pomocy. Cel ten miał zostać zrealizowany poprzez zwiększenie rodzaju i ilości usług opiekuńczych i środowisk nimi objętych (w tym: 25 nowopowstałych miejsc w domu dziennego pobytu; realizację usług opiekuńczych dla 25 osób; realizację specjalistycznych usług opiekuńczych dla 20 osób; wprowadzenie sąsiedzkich usług opiekuńczych dla 15 osób, wprowadzenie usługi teleopieki dla 45 osób). Na realizację projektu przeznaczono [...] zł, które wypłacono w 4 transzach. W związku z wynikłą pandemią Covid-19 (Sars-Cov-2) i koniecznością zamknięcia w marcu 2020 r. dziennych domów pomocy, Instytucja Pośrednicząca w piśmie z dnia 30 marca 2020 r. wyraziła zgodę na modyfikację sposobu realizacji umowy poprzez zapewnienie i dowożenie osobom samotnie gospodarującym oraz samotnie mieszkającym w liczbie 35 gotowych posiłków do miejsca ich zamieszkania, a wydatki na te cele (nabycie posiłków i dowóz), zaznaczając, że wydatki na ten cel należy pokryć z wygenerowanych oszczędności. Koszty działalności placówek, niezbędne do poniesienia w trakcie nieobecności uczestników projektu w czasie zamknięcia mogły być uznane za kwalifikowalne w ramach realizacji projektu. Koszty takie były rozliczane począwszy od kwietnia 2020 r. W dniu [...] maja 2020 r. Instytucja Pośrednicząca skierowała do beneficjentów informację o możliwości wznowienia po dniu [...] maja 2020 r. działalności placówek dziennego pobytu. We wniosku o płatność za okres od dnia [...] lipca do dnia [...] września 2020 r. beneficjent przedstawił do rozliczenia koszty cateringu z dowozem, w tym za sierpień 2020 r., kiedy placówka ponownie rozpoczęła pełną działalność, ale Instytucja Pośrednicząca uznała, że nie może on zostać zatwierdzony w całości. Od czasu, kiedy usługi w ramach projektu zostały ponownie uruchomione, beneficjent nie mógł już finansować wyżywienia i jego dowozu dla osób korzystających z dziennej placówki oraz z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Zgoda Instytucji Pośredniczącej na dostarczenie wyżywienia do miejsca zamieszkania uczestników projektu samotnie gospodarujących oraz samotnie mieszkających została bowiem wydana w związku z zamknięciem placówki w marcu 2020 r. i była to forma dodatkowej usługi dla uczestników, poza zapisami projektowymi, wydana w związku z nadzwyczajną sytuacją epidemiczną w kraju, wystąpieniem działania siły wyższej. Dotyczyła okresu, w którym obowiązywały surowe restrykcje i obostrzenia, została wydana w związku z zamknięciem placówek świadczących usługi społeczne, a po tym czasie powinien nastąpić powrót do realizacji projektu zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie. W ramach projektu miały być prowadzone w dziennym domu pomocy zajęcia 5 dni w tygodniu dla 25 osób starszych. W ramach zajęć uczestnicy mieli otrzymywać 2 posiłki (śniadanie i obiad). Wsparciem w postaci usług opiekuńczych miano objąć 25 osób, wsparciem w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych 20 osób, sąsiedzkimi usługami opiekuńczymi 15 osób. Realizacja usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych i sąsiedzkich usług opiekuńczych miała odbywać się w miejscu zamieszkania uczestników i w ich najbliższym otoczeniu. Usługi mieli świadczyć wykwalifikowane opiekunki, zatrudnione na umowę zlecenie. Beneficjent nie założył w budżecie projektu wydatków na wyżywienie uczestników objętych usługami opiekuńczymi i specjalistycznymi usługami opiekuńczymi w miejscu zamieszkania, co było spójne z treścią zapisów konkursowych oraz zapisów Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020. Zakres sąsiedzkich usług opiekuńczych obejmował m.in. pomoc w dokonywaniu zakupów, przygotowaniu i podawaniu posiłków, pomoc w pracach porządkowych, praniu, dotarciu do lekarzy, placówek i urzędów, towarzystwie na spacerach, odwiedzinach w szpitalu, informowaniu członków rodziny o pogorszeniu się stanu zdrowia podopiecznego. Zgoda udzielona dnia [...] marca 2020 r. podyktowana była wyjątkową sytuacją i nie została ograniczona czasowo, ale czasu tego nie określił również beneficjent z uwagi na wyjątkowe okoliczności. Okoliczności te uzasadniały udzielenie zgody na czasowe dostarczanie wyżywienia do miejsca zamieszkania uczestników samotnie gospodarujących i samotnie mieszkających, którzy w danym czasie nie mogli korzystać z usług placówki i w pełni z usług opiekuńczych. Brak było jednak podstaw do finansowania wydatków na realizację wsparcia w formie wyżywienia i jego dowozu do miejsca zamieszkania osób samotnie gospodarujących i samotnie mieszkających od momentu wznowienia świadczenia usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych (funkcjonowania placówki) w pełnym zakresie. Od dnia [...] sierpnia 2020 r. usługi te, wraz z sąsiedzkimi usługami opiekuńczymi, były świadczone w pełnym wymiarze. Powyższe stanowiło "zdublowanie" usługi i powielenie czynności wynikających z obowiązków opiekunów. W ramach sąsiedzkich usług opiekuńczych opiekunowie mieli m.in. przygotować posiłek bądź go dostarczyć. Niegospodarne byłoby dalsze finansowanie wyżywienia i jego dowozu do uczestników objętych usługą opiekuńczą w pełnym zakresie godzin, tak jak odbywało się to w okresie, kiedy usługi opiekuńcze były świadczone w minimalnym, bądź ograniczonym zakresie. Dlatego wydatki na wyżywienie za sierpień 2020 r. i jego dowóz uznano za niekwalifikowane w kwocie [...] zł oraz proporcjonalnie obniżono koszty pośrednie o [...] zł. Ponieważ beneficjent, pomimo wezwania, nie zwrócił łącznie kwoty [...] zł, wszczęto postępowanie i wydano decyzję. Wskazane środki nie zostały poniesione w sposób racjonalny i efektywny, nie były też niezbędne do realizacji celu projektu. Wydatkowano je z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy o finansach publicznych, za które uznaje się także postanowienia umowy o dofinansowanie. W odwołaniu P. podniosła, że błędnie stwierdzono naruszenie zapisów umowy, ponieważ każde odstępstwo od jej treści i zmiany w projekcie były zgłaszane instytucji i realizowane były do uzyskania akceptacji oraz zgodnie z doręczonymi rekomendacjami. Podejmowane działania były zgodne z umową o dofinansowanie i doręczonymi wytycznymi Wojewódzkiego Urzędu Pracy, Ministerstwa Zdrowia oraz Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Stanowisko organu stanowi naruszenie zasady zaufania do organów państwa. Zgoda na odstępstwa nie określała czasu, na jaki to następowało. Nawet po wznowieniu działalności przez placówkę dostarczany gorący posiłek był jedynym, jaki otrzymywali uczestnicy projektu, a usługi opiekuńcze nie funkcjonowały tak, jak przed pandemią. Opiekunowie usług sąsiedzkich, bez zapewnienia uczestnikom posiłku, nie byliby w stanie zapewnić podopiecznym podstawowej usługi, jaką było wyżywienie. Uczestnicy projektu obawiali się bowiem, aby opiekunowie nie stanowili pasa transmisji wirusa. Dlatego wydatki przeznaczone na wyżywienie i catering należało uznać za zasadne. Opisaną na wstępie decyzją Instytucja Zarządzająca utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną wyrażoną przez Instytucję Pośredniczącą. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnego organ odwoławczy podał, że przyznane dofinansowanie stanowią środki publiczne, którym towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane. Decyzja w sprawie zwrotu środków nie jest podejmowana w granicach uznania administracyjnego, lecz ma charakter związany. Instytucja Zarządzająca jest bezwzględnie zobowiązana do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i odzyskania kwot nieprawidłowo wykorzystanych. Za wydatki kwalifikowane uznawane były takie, które spełniały łącznie warunki: były niezbędne do realizacji projektu, zostały dokonane w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wymagań tych nie spełniły zakwestionowane wydatki. Doszło do naruszenia § 3 ust. 2 i 3 oraz § 7 pkt 1 umowy o dofinansowanie projektu w zakresie dotyczącym zasad realizacji projektu, w tym zasad ponoszenia wydatków. Założenia określone we wniosku o dofinansowanie znalazły odzwierciedlenie w szczegółowym budżecie projektu, a później w kwotach rozliczanych w poszczególnych wnioskach o płatność. Wydatki na wyżywienie były przewidziane tylko dla 25 uczestników korzystających z Dziennego Domu Pomocy. Dowozy i odwozy miały dotyczyć tylko uczestników i zajęć w DDP. Wniosek o płatność za okres od dnia [...] lipca do dnia [...] września 2020 r. obejmował do rozliczenia koszty cateringu wraz z jego dowiezieniem do osób samotnie gospodarujących i samotnie mieszkających, także za sierpień, w którym placówka została ponownie otwarta dla uczestników projektu. W tym zakresie wniosek nie mógł zostać zaakceptowany, ponieważ zgoda na dostarczenie wyżywienia do miejsca zamieszkania uczestników projektu samotnie gospodarujących i samotnie mieszkających została wydana w związku z zamknięciem placówki w marcu 2020 r. Powrót do realizacji projektu w pełnym zakresie był równoznaczny z zaprzestaniem wykonywania zadań zastępczych. Zgoda na odstępstwa była wydana na czas ograniczeń i stanowiła alternatywną formę pomocy podopiecznym. Zakres usług opiekuńczych, specjalistycznych i sąsiedzkich, świadczonych w miejscu zamieszkania obejmował m.in. obowiązek opiekuna w zakresie dostarczania produktów żywnościowych, przygotowania lub dostarczania posiłków, pomoc w spożywaniu posiłków lub karmienie czy dokonywanie niezbędnych zakupów. Ponieważ w momencie powrotu do pełnej działalności uruchomiono w pełni wszystkie usługi i zadania wynikające z wniosku o dofinansowanie, zadania, w ramach których mieściły się czynności związane z dostarczaniem podopiecznym produktów spożywczych, były realizowane w pełnym zakresie. Zadania alternatywne dotyczące wyżywienia i jego dowozu stanowiły zatem zdublowanie usługi, która była wykonywana przez zatrudnionych opiekunów w ramach usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych oraz sąsiedzkich usług opiekuńczych. Dlatego wydatki te należało uznać za wydatkowane nieracjonalnie. Beneficjent wypłacił bowiem całość wynagrodzenia dla opiekunów, których zakres usługi opiekuńczej oraz specjalistycznej i sąsiedzkiej usługi opiekuńczej obejmował m. m. dostarczenie bądź przygotowanie posiłku. Powielenie usługi poprzez sfinansowanie cateringu i jego dowozu świadczyło o wydatkowaniu środków niecelowym, nieoszczędnym i nieracjonalnym. Nie można było zatem takich wydatków uznać za kwalifikowalne. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska beneficjenta, że zgoda udzielona dnia [...] marca 2020 r. stanowiła zmianę umowy, ponieważ to wymagałoby podpisania przez obie strony aneksu. Instytucja Zarządzająca wyraziła jedynie zgodę na czasowe finansowanie wydatków nieujętych we wniosku. Postępowanie beneficjenta naruszało postanowienia umowy w zakresie poniesienia wydatków dotyczących wyżywienia i jego dowozu do uczestników objętych sąsiedzką usługą opiekuńczą niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur. Stanowiło nieprawidłowość, o jakiej mowa art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Nieprawidłowość ta wiązała się z takim naruszeniem prawa krajowego, które obciążyło budżet Unii nieuzasadnionym wydatkiem i doprowadziło do powstania rzeczywistego uszczerbku budżetu na skutek naruszenia przepisów umowy o dofinansowanie. Szkoda została określona na [...] zł. W skardze, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie: 1) art. 81a K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez odebranie uprawnienia do dofinansowania, na które Instytucja Pośrednicząca wyraziła zgodę, określając precyzyjne warunki wydatku dopiero podczas weryfikacji wniosku o opłatność, to jest po zrealizowaniu celu, na jaki wydatek został przeznaczony, co doprowadziło do niedających się usunąć wątpliwości, związanych z brakiem odwołania przez instytucję udzielonej zgody na wydatek wynikający ze szczególnych okoliczności, 2) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że środki zaliczkowane zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, podczas gdy dokonano tego wydatku za zgodą instytucji wyrażoną w odpowiedniej formie, która stanowiła zmianę do umowy stanowiącej bezpośrednie źródło prawa dla beneficjenta, 3) art. 8 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu poprzez pominięcie faktu, że umowa w zakresie zapewnienia wyżywienia w formie cateringu dla uczestników projektu w czasie pandemii została zmieniona, za pośrednictwem portalu komunikacyjnego (SL2014), który odpowiadał formie zmiany umowy (§ 9 ust. 5 umowy, § 24 OWU), a instytucja zgody tej nie wycofała. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy starają się wykazać, że udzielona dnia [...] marca 2020 r. zgoda była na tyle dookreślona, że beneficjent miał możliwość wyinterpretowania z niej literalnej treści warunków, które zostały dookreślone dopiero przy ocenie wniosku o dofinansowanie. Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy zgoda ta, oceniana wraz z innymi przekazanymi wtedy decyzjami i wytycznymi, była na tyle precyzyjna, że nie stwarzała żadnego luzu decyzyjnego co do udzielania pomocy potrzebującym uczestnikom projektu. W ocenie strony skarżącej, działanie Instytucji Pośredniczącej w warunkach pandemii i zgodnie z powołanymi wcześniej wytycznymi przekazuje beneficjentowi pewien konieczny luz decyzyjny, który bezpośrednio monitoruje uczestników i ich potrzeby. Zgoda z dnia 30 marca 2020 r. zmieniła treść umowy o dofinansowanie poprzez zgodę na catering dla większej liczby uczestników. Dopiero po złożeniu wniosku o płatność w toku jego weryfikacji nie uznano części wydatków na catering począwszy od sierpnia 2020 r. Działania placówki były skierowane do seniorów i to beneficjent odpowiadał za ich bezpieczeństwo. Pomimo realizacji usług opiekuńczych w zakładanej w projekcie liczbie godzin dostarczany catering był najczęściej jedynym ciepłym posiłkiem dla uczestników projektu. Usługi opiekuńcze nie funkcjonowały tak, jak przed pandemią, a część uczestników obawiała się zarażenia wirusem przez opiekunów. Podejmowane działania, pomimo że zdublowane, były konieczne tak w zakresie usług opiekuńczych, jak i dostarczania posiłków. Formalne uruchomienie placówki nie spowodowało chęci powrotu seniorów na zajęcia. Pomimo powrotu usług opiekuńczych zdecydowano się zadbać o uczestników pozostających w domach i nadal dostarczać im pożywienie do miejsc zamieszkania. Wobec tego, w sytuacjach wątpliwych, stosownie do art. 81a K.p.a., istniejące wątpliwości należało rozstrzygnąć na korzyść beneficjenta, który realizował projekt zgodnie z umową oraz otrzymanymi wytycznymi. Odstępstwa od wniosku były podejmowane w granicach określonych w § 24 umowy. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Podkarpackiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wyeliminować z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób opisany w przywołanym wyżej przepisie. Nadto co istotne, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniami nie mającymi zastosowana w badanej sprawie). Przeprowadzona przez Sąd kontrola we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. IZ obszernie i wszechstronnie przedstawiła okoliczności wskazujące na naruszenie przez skarżącą postanowień załącznika nr 1 do Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020, które w konsekwencji spowodowały wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne, poczynione przez organ zgodnie z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące na gruncie prawa krajowego zwrot dotacji udzielonej ze środków unijnych. W myśl art. 206 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W art. 184 ust. 1 ww. ustawy przewidziano, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16 (publ. CBOSA) zajął stanowisko, że procedury, jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych należy interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 rozporządzenia - obowiązek dokonania korekt finansowych. Zauważyć więc należy, że wskazana "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy na skutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy więc rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. NSA w wyroku z dnia 15 września 2015 r., sygn. II GSK 2370/14 zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie, czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodowała konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania. Aby zatem orzec o zwrocie środków, niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por .m.in. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. I GSK 2162/18, publ. CBOSA i poczynione tam rozważania). Sąd w pełni akceptuje stanowisko zaprezentowane przez organ, że w niniejszej sprawie wystąpiła szkoda w postaci obciążenia budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem w kwocie [...] zł. Wysokość szkody równa jest wysokości środków finansowych pobranych przez beneficjenta, które zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i niezgodnie z procedurami. Przy prawidłowym zachowaniu zasad kwalifikowalności wydatków, środki te nie byłyby wypłacone. Zakwestionowane wydatki nie zostały poniesione w sposób racjonalny i efektywny oraz nie były niezbędne do realizacji celu projektu. Wydatki na wyżywienie uczestników były przewidziane tylko w ramach realizacji zadania nr 2 pn. Funkcjonowanie Dziennego Domu Pomocy dla osób starszych/niesamodzielnych, a wydatki na transport dotyczyć miały tylko dowożenia uczestników na zajęcia do i z placówki. Należy tutaj podkreślić, że sam beneficjent nie założył w budżecie projektu wydatków na wyżywienie uczestników objętych usługami opiekuńczymi, specjalistycznymi usługami opiekuńczymi oraz sąsiedzkimi usługami opiekuńczymi wykonywanych w miejscu zamieszkania. Beneficjent z uwagi na wystąpienie pandemii i zamknięcia placówki, w celu złagodzenia skutków epidemii dla podopiecznych, działał w ramach zadań zastępczych, w oparciu o zgodę udzieloną przez Instytucję Pośredniczącą i jedynie w tym okresie mógł rozliczyć te wydatki jako koszty kwalifikowalne. Prawidłowe jest stanowisko organu, że odstępstwa wydane zostały na okres tego wymagający. Stanowiły formę usługi dodatkowej, poza zapisami projektowymi, mającymi łagodzić skutki epidemii dla podopiecznych placówek. Powrót do realizacji projektu w pełnym zakresie był równoznaczny z zaprzestaniem wykonywania zadań zastępczych. P. powinna zatem po powrocie do świadczenia wszystkich usług opiekuńczych zaprzestać dowozu cateringu dla osób samotnie gospodarujących i samotnie mieszkających, objętych usługami opiekuńczymi i specjalistycznymi usługami opiekuńczymi. W momencie powrotu do pełnej działalności ośrodka zostały uruchomione ponownie wszystkie usługi i zadania wynikające z wniosku o dofinansowanie, w tym również zadanie dotyczące usług opiekuńczych, w ramach których mieściły się również czynności związane z dostarczaniem produktów żywnościowych podopiecznym. Dowożenie wyżywienia było dublowaniem usługi świadczonej już przez opiekunów usługi w ramach realizacji usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych oraz sąsiedzkich usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania uczestnika, za które otrzymali oni wynagrodzenie. Zatem od początku sierpnia 2020 r. były to zadania wykonywane podwójnie. Środki były zatem wydatkowane nieracjonalnie i nieefektywnie. Beneficjent wypłacił bowiem całość wynagrodzenia dla opiekunów, których zakres usługi opiekuńczej, specjalistycznej usługi opiekuńczej oraz sąsiedzkiej usługi opiekuńczej obejmował m. in. dostarczenie, bądź przygotowanie posiłku. Po uruchomieniu placówki i powrocie do realizacji usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych oraz sąsiedzkiej usługi opiekuńczej zgodnie z założeniami projektu, wydatkowanie środków na catering i jego dowóz dla osób spoza grona korzystających z dziennego domu pomocy, tj. 25 osób wskazanych we wniosku o dofinansowanie, było niezgodne z przeznaczeniem określonym w projekcie i umowie o dofinansowanie. Należy tutaj podzielić - wbrew zarzutom skargi - stanowisko organu, że zgoda udzielona dnia [...] marca 2020 r. nie stanowiła zmiany umowy. Jedyną bowiem możliwą formą zmiany umowy było podpisanie aneksu, zgodnie z § 13 umowy. Nie można także za zasadne uznać stanowiska skarżącej, że w ramach udzielonej zgody miała ona "luz decyzyjny" odnośnie możliwości kontynuowania zadań zastępczych. Wprawdzie zgoda z dnia 30 marca 2020 r. nie zawierała ograniczenia czasowego, ale beneficjent powinien zdawać sobie sprawę z tego, że określenie terminu obowiązywania wprowadzonych rozwiązań tymczasowych nie było możliwe i okresu tego nie był w stanie określić także on sam. Wręcz przeciwnie skoro odstępstwa od realizacji projektu zostały wydane w związku z wynikłą pandemią Covid-19 (Sars-Cov-2) i koniecznością zamknięcia w marcu 2020 r. dziennych domów pomocy, a Instytucja Pośrednicząca wyraziła zgodę na modyfikację sposobu realizacji umowy i dowożenie podopiecznym gotowych posiłków do miejsca ich zamieszkania, a wydatki na te cele (nabycie posiłków i dowóz) uznać za kwalifikowane w ramach realizacji projektu, jako spowodowane działaniem siły wyżej, to powrót do realizacji projektu w pełnym zakresie z powodu ustąpienia działania tej siły wyższej, musiał być równoznaczny z koniecznością zaprzestania wykonywania zadań zastępczych. Z tych samych powodów nie można także podzielić argumentacji skargi, jakoby doszło do naruszenia zasady zaufania do organu. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są uzasadnione Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.