I SA/Rz 254/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 stycznia 2022 r., nr 350300/70-73/37134/2021 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 stycznia 2021 r., nr 350000/71/19100/2021-RDZ-W. T. W. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, płatniczka) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 stycznia 2022 r. nr 2/22/CUL/210000 (znak 350300/70-73/37134/2021). Utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu z dnia 29 stycznia 2021 r. nr 350600/71/19100/2021-RDZ-W o odmowie przyznania płatniczce prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., na zasadach określonych w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID-19). Z akt sprawy wynika, że sprawa skarżącej była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. I SA/Rz 459/21 uchylił decyzję Zakładu z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr 350600/71/5402/2020-ZPWWO-ODW, którą organ utrzymał w mocy ww. decyzję z 29 stycznia 2021 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek ww. wyroku, wydana została przez Zakład ww. decyzja z dnia 12 stycznia 2022 r. Powodem negatywnej dla płatniczki decyzji z dnia 29 stycznia 2021 r. było ustalenie Zakładu, że do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła ona wymaganego wniosku. W piśmie z dnia 15 stycznia 2021 r. płatniczka, po zapoznaniu się z informacją na platformie PUE ZUS o istniejącym zadłużeniu w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, poinformowała organ rentowy, że wniosek w formie papierowej wrzuciła wraz z wnioskiem męża do "wrzutni" ZUS, a jego kopię dołączyła do pisma. Zakład wskazał, że nie odnotował wpływu wniosku, który miał być złożony w dniu 2 kwietnia 2020 r. W związku z brakiem wniosku odmówił zwolnienia płatniczki z opłacania należności z tytułu składek. Z kolei w decyzji z dnia 22 kwietnia 2021 r. podano, że po weryfikacji wszystkich wniosków złożonych w okresie od dnia 1 do dnia 30 kwietnia 2020 r. nie stwierdzono wniosku pochodzącego od płatniczki. W wyroku z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. I SA/Rz 459/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że Zakład rozpoznał sprawę skarżącej z całkowitym pominięciem aspektu procesowego. Postępowanie, o jakim mowa w art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., wszczynane jest na wniosek strony, a skoro skarżąca miała go nie złożyć, to nie mogło dojść do wszczęcia postępowania, a prowadzone postępowanie powinno zostać umorzone. Mając na uwadze stanowisko skarżącej co do sposobu złożenia podania Sąd uznał, że Zakład nie podjął dostatecznych czynności wyjaśniających odnośnie do sposobu wnoszenia podań w kwietniu 2020 r. oraz obsługi wniesionych w ten sposób pism. Zalecił organowi ustalenie procedury i rozwiązań, na podstawie których odbywało się w kwietniu 2020 r. wnoszenie podań bezpośrednio do organu, a także jakie podjęto czynności weryfikacyjne odnośnie do wniosku skarżącej. Zastrzegł, że w sytuacji wątpliwej, wobec tego, że strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia pisma, organ nie może obciążyć strony negatywnymi konsekwencjami związanymi z przyjętymi zasadami wnoszenia podań, wynikającymi z faktu, że nie jest ona w stanie wykazać faktu złożenia wniosku. W uzasadnieniu decyzji z dnia 12 stycznia 2022 r. Zakład podniósł, że do pisma z dnia 15 stycznia 2021 r. płatniczka dołączyła kopię wniosku o udzielenie ulgi, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, który powinien być złożony do dnia 30 czerwca 2020 r., ponieważ termin taki wynikał z art. 31zp ust. 1 cyt. ustawy. Podjęte na polecenie Sądu czynności weryfikacyjne nie potwierdziły wpływu wniosku. Zgodnie z wytycznymi przyjętymi w okresie zagrożenia koronawirusem w Inspektoracie funkcjonowały skrzynki na dokumenty, masywne, z tworzywa sztucznego, które znajdowały się w wyodrębnionej strefie, były przymocowane i zabezpieczone plombami, a ich konstrukcja uniemożliwiała wyjęcie dokumentów. Skrzynie były pod stałym nadzorem pracowników jednostki i pracowników ochrony, znajdowały się pod stałym nadzorem kamer. Były oznaczone datą. Dokumenty były wyjmowane po upływie 48h przez dwóch pracowników, a następnie rejestrowane w systemie teleinformatycznym zgodnie z datą złożenia w skrzyniach. Z tych powodów uznano, że decyzję z dnia 29 stycznia 2021 r. wydano zgodnie z prawem. W skardze zarzucono Zakładowi nieuwzględnienie stanowiska Sądu w zakresie wskazania, że brak wykazania wniesienia podania nie może pociągać dla płatniczki niekorzystnych konsekwencji, a także oparcie decyzji na fakcie nieodnotowania wpływu wniosku, naruszenie art. 7, 77 § 1, 61 § 1 i 3, 104 K.p.a. poprzez brak rzetelnej i wyczerpującej procedury wyjaśniającej brak wpływu wniosku, brak dostarczenia dowodów, że opisane w decyzji zasady postępowania były stosowane do jej wniosku. Skarżąca zarzuciła, że została obciążona konsekwencjami przyjętych przez Zakład rozwiązań, które uniemożliwiały uzyskanie potwierdzenia złożenia podania. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Organ podniósł, że wykonał zalecenia Sądu i ustalił zasady przyjmowania podań. Skarżąca nie uprawdopodobniła zaś, że wniosek złożyła podnosząc najpierw, że wniosek składała osobiście, a później, że wniosek został złożony przez męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane decyzje wydano z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wymagało to zastosowania przez Sąd środków prawnych określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji, tak z dnia 12 stycznia 2022 r., jak i z dnia 29 stycznia 2021 r. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że skarżąca ubiegała się o wsparcie w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na zasadach określonych w ustawie o COVID. Odmowa uwzględnienia wniosku spowodowana była założeniem, że płatniczka nie złożyła w przepisanym terminie wniosku, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., o którym mowa w art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19. Płatniczka wywodziła, że wniosek złożyła w dniu 2 kwietnia 2020 r., ale z uwagi na ograniczenia, jakie obowiązywały w związku z COVID-19, formularz wrzuciła do pojemnika, ponieważ nie istniała inna możliwość jego złożenia. W toku postępowania uściśliła, że wniosek do skrzynki wrzucił jej mąż, wraz z wniosek dotyczącym jego samego. O istniejącym zadłużeniu dowiedziała się z platformy PUE ZUS, a wcześniej nie otrzymała od Zakładu żadnej informacji. Podkreśliła, że przez 20 lat opłacania składek nie miała nigdy zaległości. W aktualnie prowadzonym postępowaniu Zakład uzupełnił postępowanie w zakresie ustalenia zasad obsługi skrzynki, do której interesanci mogli wrzucać pisma w kwietniu 2020 r., czyniąc zadość wskazaniom Sądu. Pomimo tego kontrolowane decyzje nie mogły być uznane za zgodne z prawem, a ustalenia faktyczne nie mogły być uznane za kompletne. Z uwagi na dyspozycję art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że we wcześniejszym wyroku (I SA/Rz 459/21) nie zostało przesądzone, że skarżąca była uprawniona do wnioskowanej ulgi, albo że należało przyjąć, że wniosek o ulgę został przez nią w przepisanym terminie złożony. Kwestie te należało ustalić. Niemniej, stanowisko Zakładu w ponownie prowadzonym postępowaniu zostało zasadniczo ograniczone do jednej tylko kwestii, związanej z obsługą skrzynek na dokumenty, a pominięto wszystkie inne zagadnienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, w tym obowiązujący stan prawny oraz zgromadzone w aktach dokumenty. O ile Zakład wyjaśnił, w jaki sposób przebiegła obsługa dokumentów pozostawianych przez interesantów w skrzynkach w kwietniu 2020 r. i opisał sposób obsługi skrzynek w uzasadnieniu decyzji, o tyle nie zostały podjęte czynności weryfikacyjne odnośnie tego, czy Zakład odnotował wpływ wniosku męża skarżącej. Taka okoliczność stanowiłaby dla płatniczki dostateczny stopień uprawdopodobnienia, że jej wniosek mógł być złożony tego samego dnia w sposób przez nią opisany. Takie uprawdopodobnienie byłby wystarczające do przyjęcia, że wniosek o ulgę złożono, ponieważ Zakład jednostronnie wdrożył zasady składania podań, które nie odpowiadały wymaganiom określonym w K.p.a., odnoszącym się do gwarancji procesowych dla stron postępowania administracyjnego. Nie zapewnił bowiem stronom potencjalnej możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia pisma, niezależnie od powagi sytuacji, która spowodowała przyjęcie takich rozwiązań organizacyjnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że postępowanie w sprawie ulgi procedowano w trybie tej ustawy (por. art. 182 K.p.a., art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 31zq ust. 8 i art. 31zt ustawy o COVID-19), a zatem obowiązkiem każdego organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dopełnienie wymagań proceduralnych określonych w tej ustawie, tak w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, jak i jego oceny oraz prezentowania ustaleń faktycznych i ocen prawnych w uzasadnieniu decyzji. To, że skarżąca w toku postępowania zmieniła stanowisko odnośnie do tego, czy wniosek składała osobiście, czy dokonał tego za nią mąż, nie może mieć istotnego znaczenia dla samego faktu pozostawienia dokumentu, ponieważ podczas składania podania strona może posłużyć się dowolną osobą. Ponadto niezależnie od tego, kto podanie takie miałby wrzucić do skrzynki, to i tak nie mógłby uzyskać potwierdzenia jego złożenia. Takie podejście do ww. kwestii odpowiadałoby wskazaniom Sądu z wyroku z dnia 5 sierpnia 2021 r., ponieważ stanowiłoby rozstrzygnięcie wątpliwości w kwestii złożenia podania na korzyść płatniczki. Po drugie, nie uwzględnił Zakład tego, że w razie ustalenia (uznania), że płatniczka nie złożyła wniosku w przepisanym terminie do dnia 30 czerwca 2020 r., to z mocy przepisów art. 15zzzzzn2 § 1 ustawy o COVID-19 powinien powiadomić ją o uchybieniu terminu i prawie zgłoszenia wniosku o jego przywrócenie. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, w tym: (pkt 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, (pkt 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, (pkt 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Oczekiwana przez skarżącą ulga, o jakiej mowa w przepisach art. 31zo ustawy o COVID, do tych kategorii się zalicza, ponieważ łączy się z koniecznością dokonania czynności kształtującej prawa, która ograniczona była terminem zawitym, z niezachowaniem którego związane były ujemne dla strony skutki. Omawiana regulacja prawna weszła w życie po dniu 30 czerwca 2020 r., ale z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że z uwagi na treść tych przepisów i ich cel należy je stosować również do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem wejścia ustawy nowelizującej z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2255) w życie, tj. przed 16 grudnia 2020 r., jeżeli nastąpiły w okresie stanu epidemii. Nie można bowiem nie zwrócić uwagi, że formularz wniosku, niezależnie od tego, czy stanowi on kopię czy oryginał, został Zakładowi przez płatniczkę przedłożony i znajduje się w aktach sprawy, przez co możliwe jest zidentyfikowanie jej żądania, a rozstrzygnięcia odnośnie do żądania płatniczki podejmowano już po 16 grudnia 2020 r. Istnieją zatem podstawy do nadania sprawie skarżącej biegu także przy wykorzystaniu tej instytucji prawnej. W tożsamym trybie konieczne może okazać się zweryfikowanie, czy w przepisanym terminie płatniczka złożyła wymagane dokumenty rozliczeniowe, jeżeli była do tego zobowiązana. Po trzecie, pominął Zakład wskazanie Sądu, że podjęte wcześniej rozstrzygnięcie polegające na odmowie udzielenia ulgi przy stwierdzeniu braku wniosku stanowiło naruszenie przepisów postępowania. Skoro bowiem organ nie dysponował wnioskiem, to nie mógł prowadzić postępowania (nie mogło dojść do jego wszczęcia) i wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy takim stanowisku, zgodnie z odnośnymi przepisami K.p.a., powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), albo wadliwie zainicjowane postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Na obecnym etapie postępowania argumentacja ta została powielona, tyle że jak podano wyżej, organ dysponuje już formularzem wniosku, który ewentualnie wymagać będzie oceny, czy spełnia określone w K.p.a. wymagania formalne podania (pisma strony) i ewentualnie wymagania określone w przepisach art. 31zp ust. 2 oraz art. 31zq ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19. Z podanych względów Sąd, mając na względzie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. oraz przy uwzględnieniu powołanych w uzasadnieniu przepisów ustawy o COVID-19 i K.p.a., uchylił wydane przez Zakład decyzje. Wydano je przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego biegu postępowania wynikają wprost z uzasadnienia. Natomiast dalej idące rozważania Sądu odnośnie do przesłanek warunkujących przyznanie ulgi, o jakiej mowa w przepisach art. 31zo ustawy o COVID-19, nie mogły zostać przedstawione, ponieważ kwestie te nie były jeszcze przez Zakład oceniane. Stanowisko Sądu byłoby zatem przedwczesne, ponieważ sprawa administracyjna musi zostać rozstrzygnięta przez organ, a rolą sądu administracyjnego jest skontrolowanie zgodności z prawem podjętych rozstrzygnięć administracyjnych, jeżeli zostaną poddane kontroli sądowoadministracyjnej we właściwym trybie. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądową zainicjowana jej skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.