I SA/Rz 261/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Asesor WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy T. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały budżetowej oddala skargę. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium RIO/organ nadzoru) z dnia [...] lutego 2020r., stwierdzająca nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r. - uchwały budżetowej miasta T. na rok 2020 - w części dotyczącej zaplanowania w ramach budżetu obywatelskiego wydatku w kwocie 1.354.610,72 zł na sfinansowanie zadania pod nazwą "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto" (dalej: Projekt). W ocenie organu nadzoru wskazany Projekt został wybrany do realizacji z naruszeniem § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 pkt 2, 5 i 8 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta T. (dalej: uchwała w sprawie budżetu obywatelskiego) i w zw. z art.5a ust.7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej: u.s.g.) oraz art.216 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – dalej: u.f.p.). W punkcie II uchwały Kolegium ustaliło budżet miasta T. w części dotkniętej nieważnością. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że szacunkowe koszty realizacji Projektu (1.411.000. zł) przekraczały o 56.389,28 zł kwotę wydatków budżetu obywatelskiego przeznaczonego na tzw. "projekty duże" (1.354.610,72 zł), a ponadto Projekt zakładał poniesienie nakładów na nieruchomość, do której osoba trzecia posiada tytuł prawny i wytworzenie infrastruktury na nieruchomości, co do której Miasto T. nie ma możliwości złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, co – zdaniem organu – jest sprzeczne z § 7 ust. 1 pkt 2, 5 i 8 uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miasto T. (dalej: Gmina/Skarżąca) zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przez: - nieuzasadnioną eliminację suwerennej decyzji mieszkańców Miasta T. podjętej w bezpośrednim głosowaniu nad projektami budżetu obywatelskiego w zakresie wyboru projektu "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto", - uwzględnienie innych projektów obywatelskich w uchwale budżetowej pomimo wyboru przez mieszkańców Miasta T. jedynie projektu "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto", -usunięcie z uchwały budżetowej wydatków zaplanowanych na sfinansowane projektu "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto"; pomimo jednoznacznej normatywnej dyspozycji zakazu usuwania lub zmiany z ustawy budżetowej w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego, 2) nieuzasadnione zakwestionowanie zarządzenia Prezydenta Miasta T. nr [...], zmienionego zarządzeniem Prezydenta Miasta T. nr [...] w zakresie ostatecznego przeznaczenia kwoty na realizację budżetu obywatelskiego na 2020 rok, 3) błędną wykładnię § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 pkt. 2, 5 i 8 uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2019 roku w sprawie budżetu obywatelskiego Miasta T., kiedy: - Rada Miasta T. uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] stycznia 2020 roku - uchwała budżetowa miasta T. na rok 2020 - przyjęła finansowanie projektu "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto" - zmienionego w zakresie wyłączenia realizacji zadania na terenie cmentarza parafialnego, - Prezydent Miasta T. zarządzeniem nr [...], zmienionym zarządzeniem Prezydenta Miasta T. nr [...] ostatecznie przeznaczył kwotę na realizację budżetu obywatelskiego na 2020 rok w wysokości 1.354.610,72 zł, która to kwota została ustalona w uchwale budżetowej na finansowanie projektu "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto". 4) błędne zastosowane art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych i przekroczenie kompetencji w zakresie kwestionowania i oceny zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 2019 roku w sprawie przeprowadzenia głosownia nad projektami złożonymi w ramach budżetu obywatelskiego miasta T. na 2020 rok, gdzie projekt "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto" został poddany pod głosowanie, 5) naruszenie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz.U. z 2019r., poz. 2137 – dalej: ustawa o r.i.o.) w związku z art. 5a ust. 5 u.s.g., przez zaniechanie zachowania obowiązkowej wysokości budżetu obywatelskiego wynoszącej co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że eliminując z uchwały budżetowej Miasta T. wydatki na wybrane niezgodnie z prawem zadanie w ramach budżetu obywatelskiego, nie wkraczał w kompetencje rady gminy lecz działał na podstawie przepisu art. 12 ust. 3 ustawy o r.i.o, realizując swoje uprawnienia nadzorcze, dotyczące również wydatków budżetu obywatelskiego, jako elementu budżetu gminy. Kolegium, stwierdzając nieważność uchwały budżetowej, zobligowane jest do ustalenia budżetu w części dotkniętej nieważnością. Po wyeliminowaniu wydatków na projekt "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasz miasto" Kolegium ustaliło wydatki na projekty, które w głosowaniu uzyskały kolejno największą liczbę ważnie oddanych głosów, uwzględniając tym samym decyzję mieszkańców. Ponieważ suma wydatków na pozostałe przedsięwzięcia była niższa od zaplanowanych wydatków na projekt "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto", pozostałą kwotę Kolegium ujęło w dziale 600 rozdziale 60015 § 6050, dla zrównoważenia budżetu. Zdaniem organu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Kolegium nie dokonało oceny prawnej zarządzeń Prezydenta Miasta T., ani w żaden inny sposób nie wkroczyło w kompetencje nadzorcze Wojewody [....], ściśle przestrzegając swej właściwości. Natomiast sformułowanie o "prawnej bezskuteczności" odnosi się ponownej weryfikacji Projektu, dokonanej już po przeprowadzeniu konsultacji w sprawie budżetu obywatelskiego, przez pracownika Urzędu Miasta T. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej organ wskazał, że brak jest przesłanek pozwalających uznać, że Rada Miasta T. uchwalając budżet dokonała zmiany Projektu, ponieważ zmiana projektu nie była przedmiotem obrad rady, ani przedmiotem wyrażonego w inny sposób stanowiska organu stanowiącego – za taki dokument nie można uznać pisma naczelnika wydziału z dnia [...] grudnia 2019 r. dotyczące ponownej weryfikacji Projektu. Ponadto wysokość wydatków na projekt, ustalonych po tej weryfikacji (1.354.000 zł), jest niezgodna z wysokością wydatków zaplanowanych przez Radę Miasta T. w uchwale budżetowej na to samo przedsięwzięcie (1.354.610,72 zł), a po weryfikacji projekt nadal obejmuje zadanie dotyczące budowy oświetlenia na cmentarzu w M., będącego własnością parafii, które to zadanie, zgodnie z twierdzeniami skargi, miało być z projektu wyeliminowane. W piśmie procesowym datowanym na 30 lipca 2020r. Skarżąca zgłosiła zarzut naruszenia przez Kolegium RIO przepisu art.15 ust.7 ustawy o r.i.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325) - dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Kolegium RIO, stwierdzająca nieważność części uchwały budżetowej. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie nadzorcze RIO zasługuje na akceptację, bowiem istotnie zakwestionowane zapisy uchwały budżetowej naruszają prawo. W myśl art.5a ust.4 u.s.g. w uchwale budżetowej gminy zostają uwzględnione zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego, a wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności m.in. wymogi formalne projektów i zasady ich oceny, określa rada gminy w formie uchwały (art.5a ust.7 u.s.g.). Nie ulega wątpliwości, że projekt pod nazwą "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto" został wybrany do realizacji z naruszeniem przepisów uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Rady Miasta T. - podjętej na podstawie art.5a ust.7 u.s.g.. W myśl § 2 pkt 1 tej uchwały, przez budżet obywatelski rozumie się środki pieniężne budżetu Miasta T. przeznaczone na realizację zadań wybranych przez mieszkańców Miasta T. w trybie określonym niniejszą uchwałą. W uchwale określono też, że w ramach budżetu obywatelskiego realizowane są wyłącznie projekty, których przedmiot mieści się w katalogu zadań własnych miasta i które zostały wybrane w oparciu o zasady ustalone w niniejszej uchwale (§ 6 ust. 1). Zgodnie z w § 7 uchwały, do budżetu obywatelskiego nie mogą być zgłaszane m.in.: - projekty wymagające ponoszenia nakładów na nieruchomość, do której osoba trzecia posiada tytuł prawny (pkt 2), - zakładające wytworzenie infrastruktury na nieruchomości, co do której Miasto T. nie ma możliwości złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (pkt 5), - których szacunkowy koszt realizacji przekracza maksymalną kwotę przeznaczoną na dany typ projektów (pkt 8). Literalne brzmienie § 6 ust.1 ww uchwały (sformułowanie "wybrane w oparciu o zasady ustalone w niniejszej uchwale") wskazuje, że to chwila wyboru projektu powinna być brana pod uwagę przy ocenie zgodności projektu z zasadami określonymi w tej uchwale. Jeśli projekt zasady te naruszał, to nie powinien być poddany pod głosowanie. Potwierdza to również brzmienie § 1 ust.1 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 2019r. w sprawie przeprowadzenia głosowania nad projektami złożonymi w ramach budżetu obywatelskiego miasta T. na 2020r., gdzie stwierdza się, że głosowanie odbywa się na pozytywnie zweryfikowane projekty. Nie jest sporne, że w chwili wyboru Projektu do dofinansowania, szacunkowy koszt realizacji projektu (1.411.000.zł) przekraczał maksymalną kwotę przeznaczoną na dany typ projektów (1.354.610,72zł), a ponadto zakładał ponoszenie nakładów na nieruchomość, do której osoba trzecia (parafia) posiada tytuł prawny i wytworzenie infrastruktury na nieruchomości, co do której Gmina nie ma możliwości złożenia oświadczenia o dysponowaniu nią na cele budowlane, bowiem w ramach projektu miało być wybudowane oświetlenie alejki na cmentarzu parafialnym w M. Przy czym, Sąd nie zgadza się z dokonaną przez Skarżącą interpretacją § 7 ust.1 pkt 2 i 5 uchwały, że zamiarem uchwałodawczym była eliminacja zadań, które miały być realizowane w całości na nieruchomości, do której Gmina nie posiada tytułu prawnego. Zdaniem Sądu, skoro powołane przepisy wyłączają projekty, które wymagają ponoszenia nakładów bądź zakładają wytworzenie infrastruktury na nieruchomościach, co do których osoba trzecia posiada tytuł prawny, to należy rozumieć, że chodzi o jakiekolwiek nakłady na nieruchomości należące do osób trzecich. W związku z tym zasadnie uznał organ nadzoru, że Projekt został wybrany z naruszeniem zasad określonych w uchwale Nr [...] Rady Miasta T., a w konsekwencji jego finansowanie nie powinno być uwzględnione w uchwale budżetowej, co wynika wprost z treści art. 5a ust. 4 u.s.g. Jak wynika z akt sprawy pod głosowanie poddano Projekt o wartości 1.411.000.zł (informacja Prezydenta Miasta T. z dnia 8 października 2019r. w sprawie rozstrzygnięcia [...] Budżetu Obywatelskiego na 2020r.), a wartość tego projektu uległa zmianie dopiero po ponownej weryfikacji (wg kolejnej informacji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2019r. szacunkowy koszt projektu to 1.354.000.zł). Nie wiadomo w jakim trybie dokonano zmiany wartości Projektu, bo przepisy uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego nie przewidują procedury ponownej weryfikacji projektu już po zakończonym głosowaniu, dlatego zasadnie poniesiono w odpowiedzi na skargę, że taka ponowna weryfikacja projektu była niedopuszczalna. W wyniku zmniejszenia wartości projektu zmianie uległ zakres rzeczowy zadania, ale – wbrew zarzutom skargi – realizacja zadania na terenie cmentarza parafialnego nie została wyłączona, co potwierdza pismo zastępcy prezydenta Miasta T. z dnia 20 stycznia 2020r. Budowa oświetlenia ulicznego wzdłuż alejki na cmentarzu parafialnym w M. figuruje w ostatecznej wersji Projektu, a zmiana tej części zadania polegała na zmniejszeniu liczby projektowanych słupów oświetleniowych i opraw z 16 na 6. Nie można uznać, jak chce Skarżąca, że ustalenie ostatecznej kwoty realizacji projektu i jego zakresu jest możliwe następczo po wyborze, przez "elastyczną dyspozycję normy art.5a ust.4 u.s.g. i § 24 ust.5 uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego. Niezależnie od tego, że ust.5 w §24 uchwały został dodany dopiero w dniu [...] stycznia 2020r. (z mocą obowiązującą od 12 lutego 2020r.), trzeba wskazać, że powołana regulacja dopuszcza wprawdzie nieistotne zmiany projektu, ale jedynie w sytuacji zmian cen towarów i usług oraz uchwały budżetowej, uniemożliwiających realizację projektu w całości. Ponadto, w ocenie Sądu, tego rodzaju zmiany mogą dotyczyć tylko takich projektów, które w chwili wyboru były zgodne z przepisami uchwały, ale już po wyborze zaszła konieczność ich pewnej modyfikacji; zmiany nie mogą jednak polegać na konwalidowaniu projektów wybranych niezgodnie z zasadami. Podjęcie przez mieszkańców Gminy decyzji o wyborze danego projektu nie sprawia, że wadliwy projekt staje się zgodny z prawem. Oczywiście głosowanie dotyczy wyboru projektu, a nie kwoty, za jaką zostanie zrealizowany. Mieszkańcy mogą nawet nie wiedzieć, jaki jest koszt projektu, wybierają projekt spośród poddanych pod głosowanie, kierując się osobistymi preferencjami, ale przy założeniu, że wszystkie projekty spełniają odpowiednie wymagania określone w przepisach. Nie można więc obarczać mieszkańców odpowiedzialnością za dokonany wybór, ani zarzucać organowi nadzoru "nieuzasadnionej eliminacji suwerennej decyzji mieszkańców" w sytuacji, gdy istniały uzasadnione powody, aby zakwestionować przedstawienie tego projektu pod głosowanie. Natomiast wskazanie w uchwale nadzorczej innych projektów do sfinansowania było konsekwencją usunięcia projektu ‘Widno i bezpiecznie – doświetlamy nasze miasto". Organ nadzoru uwzględnił przy tym preferencje mieszkańców umieszczając w budżecie te projekty, które kolejno zdobyły największą liczbę głosów. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, zakaz usuwania lub zmiany w ustawie budżetowej zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego nie dotyczy działań organu nadzoru, wykonywanych w zakresie jego właściwości rzeczowej na podstawie art.11 ustawy o r.i.o. Przepis art.5a ust. 4 u.s.g. jest adresowany do rady gminy, która - w myśl tego przepisu - w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Wbrew zarzutom skargi, powyższa regulacja nie wpływa na uprawnienia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, która weryfikuje legalność zaplanowanych wydatków budżetu, również w części dotyczącej budżetu obywatelskiego. W związku z powyższym brak podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów art.5a ust.4a u.s.g. oraz § 6 ust.1 i § 7 ust.1 pkt 2, 5, 8 uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego. W ocenie Sądu, niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. W okolicznościach niniejszej sprawy brak podstaw do zarzucania organowi przekroczenia kompetencji (naruszenia art.11 ust.1 ustawy o r.i.o.) przez kwestionowanie zarządzeń wydanych przez Prezydenta Miasta T.. Organ nadzoru nie wypowiadał się co do ważności żadnego z podjętych przez Prezydenta Miasta T. zarządzeń w zakresie budżetu obywatelskiego, ani nie kwestionował uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego, wprost przeciwnie, to właśnie do postanowień tej uchwały odnosił ocenę projektu, którego finansowanie zakładał uchwalony przez Gminę budżet. Brak też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art.12 ust.2 i 3 ustawy o r.i.o., które stanowią podstawę prawną dla organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej i ustalenia budżetu lub jego części dotkniętych nieważnością. Z przepisu art.12 ust.3 nie wynika obowiązek dokonania zblokowania wydatków w ramach budżetu obywatelskiego, a Kolegium uzasadniło sposób zaplanowania wydatków w miejsce wydatków dotyczących zakwestionowanego Projektu. Wskazano m.in., że szacunkowe koszty pozostałych projektów były niższe niż zaplanowane w budżecie wydatki na Projekt, dlatego wydatki w kwocie stanowiącej różnicę między pierwotnie zaplanowanymi wydatkami na ten projekt, a wydatkami ustalonymi przez Kolegium na pozostałe "projekty duże" w kwocie 744.295,72 zł zaplanowano w dziale 600 rozdziale 60015 § 6050. Z powodu braku innych wybranych projektów, na które można by było przeznaczyć ww różnicę, nie mogła zostać zachowana obowiązkowa wysokość budżetu obywatelskiego. Skarżąca miała możliwość samodzielnego dokonania zmian w budżecie, bowiem w trakcie postępowania nadzorczego Kolegium w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 2020r. wskazało na sposób usunięcia nieprawidłowości, ale Gmina z tej możliwości nie skorzystała. W piśmie z dnia 30 lipca 2020r. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art.15 ust.7 ustawy o r.i.o., z uwagi na ujawnione wobec członka sprawozdawcy Kolegium RIO – M. P. fakty podważające jego niezawisłość. Za takie Skarżąca uważa zawiadomienie przez tę osobę Wojewody [...] o sprzecznych z prawem zarządzeniach Prezydenta Miasta T. dotyczących budżetu obywatelskiego. Do pisma dołączono kopię pisma nieujawnionej osoby oraz kopie odpowiedzi udzielonych przez Wojewodę [...] m.in. w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Na podstawie przekazanych dokumentów Sąd nie miał podstaw, aby kwestionować niezawisłość członka Kolegium, a tym samym by uznać, że uchwała nadzorcza została podjęta z naruszeniem art. 15 ust.7 ustawy o r.i.o. Przede wszystkim z dokumentów tych nie wynika, że to faktycznie członek Kolegium M. P. był osobą zawiadamiającą wojewodę o nieprawidłowościach dotyczących zarządzeń prezydenta w sprawie budżetu obywatelskiego, ale nawet gdyby tak było, to wyłącznie ze względu na "aktywność" w tym zakresie brak podstaw do formułowania przeciw niemu zarzutów niezawisłości w sprawie dotyczącej oceny uchwały budżetowej. Wobec stwierdzenia, ze zaskarżona uchwała nie narusza prawa, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 P.p.s.a.