I SA/Rz 266/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędzia WSA Jarosław Szaro Asesor WSA Jacek Boratyn / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia warunków i trybu udzielenia i rozliczenia dotacji służących sprzyjaniu rozwojowi sportu oraz kontroli ich wykorzystania oddala skargę. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwałą z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta T. z [...] stycznia 2018 r., nr [...], w sprawie określenia warunków i trybu udzielania i rozliczania dotacji służących sprzyjaniu rozwojowi sportu oraz kontroli ich wykorzystania. Rada Miasta T., uchwałą z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w sprawie określenia warunków i trybu udzielania i rozliczania dotacji służących sprzyjaniu rozwojowi sportu oraz kontroli ich wykorzystania, określiła warunki i tryb finansowania działania własnego, w zakresie sprzyjania rozwojowi sportu, poprzez udzielanie dotacji. W postanowieniach § 4 przedmiotowej uchwały zawarto stwierdzenie, że wysokość środków na rozwój sportu zabezpiecza się co roku w ustawie budżetowej, przy czym dopuszcza się możliwość zmian w tym zakresie. Z kolei w § 5 omawianej uchowały zamieszczono stwierdzenie, że dotacja może być udzielona w wysokości do 90 % całości planowanych kosztów realizacji projektu, z przeznaczeniem na: realizację programów szkolenia sportowego, zakup sprzętu sportowego, pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach, pokrycie kosztów korzystania z obiektów sportowych dla celów szkolenia sportowego, sfinansowanie stypendiów sportowych i wynagrodzenia kadry szkoleniowej. W § 5 ust. 2 uchwały Rady Gminy T. zawarty został wykaz wydatków, które nie mogą być pokryte z otrzymanej dotacji, obejmujący takie pozycje jak: transfery zawodników, zaplata kar i mandatów, opłat sankcyjnych nałożonych na beneficjenta lub osoby w nim zrzeszone, zobowiązania beneficjenta z zaciągniętej pożyczki, kredytu lub wykupu papierów wartościowych oraz kosztów obsługi zadłużenia, remonty i modernizacja obiektów i urządzeń służących zawodnikom beneficjenta do uprawniania sportu. W rozdziale 3 uchwały zamieszczone zostały postanowienia odnośnie trybu udzielania dotacji, a w rozdziale 5 zasady kontroli realizacji zadania celu publicznego i wykorzystania dotacji. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwałą nadzorczą z [...] lutego 2018 r. stwierdziło, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1463 z późn. zm., zwanej dalej ustawa o sporcie) tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku gmin kompetencja do uchwalania aktów prawa miejscowego, regulujących tę kwestię, przysługuje radzie gminy, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym). W myśl art. 28 ustawy o sporcie klub sportowy, działający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, niedziałający w celu osiągnięcia zysku, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej jednostki na podstawie uchwały, o której mowa w art. 27 ust. 2, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Mając na uwadze powyższe Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że Rada Miasta T., określając jedynie górną granicę dotacji celowej dla klubu sportowego na sfinansowanie zadania własnego, w zakresie tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi sportu, nie dopełniła obowiązku określenia wysokości dotacji. W tej więc sytuacji, w świetle przyjętej konstrukcji prawa miejscowego, to nie organ stanowiący, lecz organ wykonawczy będzie faktycznie decydował o wysokości przyznanej beneficjentowi dotacji. Niezależnie od powyższego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stanęło na stanowisku, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien w uchwale określić wysokość dotacji w taki sposób, aby beneficjent nie miał wątpliwości o jaką wielkość dotacji może się ubiegać. Odnośnie określonego w uchwale Rady Miasta T. trybu kontroli wydatkowania środków z dotacji, w ocenie organu nadzorczego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykroczył poza kompetencję określoną w art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie. Upoważnienie ustawowe, zawarte w powołanym wyżej przepisie, nie obejmowało bowiem określenie sposobu kontroli wydatkowania środków. Tak więc z uwagi na te dwie okoliczności, tj. nieokreślenie wysokości dotacji, o jaką konkretny podmiot może się ubiegać oraz przekroczenie delegacji ustawowej, w ocenie organu nadzorczego stwierdzić należało naruszenie art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy o sporcie, a w konsekwencji nieważność uchwały Rady Miasta T. Skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2018 r. wniosła Gmina T., domagając się jej uchylenia. Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie art. 27 ust. 2 w zw. z art. 28 ustawy o sporcie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ani art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, ani art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie nakładają na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązku określenia w wydanej na ich podstawie uchwale wysokości dotacji. Zdaniem skarżącej, przyjęcie poglądu prezentowanego przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej prowadziłoby do tego, że organ stanowiący gminy, w uchwale dotyczącej dotacji, a nie w uchwale budżetowej, musiałby zdecydować o wysokości środków finansowych, przeznaczonych dla konkretnych podmiotów w 2018 r., jak również na kolejne lata, w oderwaniu od realiów budżetowych w poszczególnych latach. Tymczasem nie można utożsamiać uchowały w przedmiocie dotacji z uchwałą budżetową. W kwestii braku podstaw do określenia trybu kontroli skarżąca podkreśla, że organ nadzoru całkowicie pominął w tym względzie treść art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, który to przepis wraz z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie stanowi podstawę do uregulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu postępowania w tej kwestii. Dodatkowo, jak wynika z art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, w umowie o dofinansowanie z dotowanym podmiotem, obligatoryjnie musi być sprecyzowany tryb kontroli wykonania zlecenia, co potwierdza bezpodstawność stanowiska organu nadzoru w tej materii. Uzupełniająco skarżąca nadmieniała, że uznanie za zasadne stanowiska organu, odnośnie trybu kontroli prowadziłoby do tego, że sposób wydatkowania środków z dotacji pozostawałby poza jakąkolwiek kontrolą. To zaś stałoby w sprzeczności z regulacjami ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 126 i art. 44 ust. 2 tego aktu. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ nadzoru podkreślił, że wyłączną delegację do uchwalenia prawa miejscowego, regulującego kwestię dotacji, jest art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, a nie art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Co zaś się tyczy nieokreślenia stawki dotacji, to w odpowiedzi zaznaczono, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma prawa do scedowania swoich kompetencji w tym zakresie na organ wykonawczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie był akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego – tj. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, którą to uchwałą organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta T. z [...] stycznia 2018 r., nr [...], w sprawie określenia warunków i trybu udzielania i rozliczania dotacji służących sprzyjaniu rozwojowi sportu oraz kontroli ich wykorzystania. Regionalne izby obrachunkowe, zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561, zwanej daje ustawą o izbach) są organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz stowarzyszeń, które sprawują nadzór nad ich działalnością, w zakresie spraw finansowych, określonych w art. 11 ust. 1 ustawy. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach kompetencja regionalnych izb obrachunkowych obejmuje kontrolę uchwały i zarządzenia dotyczące zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Kryterium, w oparciu o które regionalna izba obrachunkowa dokonuje oceny legalności zaskarżonych uchwał jest ich legalność, tj. zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zakwestionowało legalność uchwały Rady Gminy T., z powodu jej niezgodności z art. 27 ust. 2 w zw. z art. 28 ustawy o sporcie. Organ nadzorczy dopatrzył się niezgodności regulacji wskazanej wyżej uchwały z art. 27 ust. 2 w zw. z art. 28 ustawy o sporcie w tym, że uchwała ta, stanowiąca akt prawa miejscowego, nie określa wysokości dotacji, o którą konkretny - uprawniony podmiot może się ubiegać, a także ze względu na przekroczenie delegacji ustawowej, w zakresie określenia trybu kontroli wydatków. Z uwagi na obie wskazane wyżej przyczyny, tj. niekompletność regulacji, skutkującej faktycznym przeniesieniem kompetencji w zakresie określenia stawki dotacji na organ wykonawczy Gminy T., a także bezpodstawne ustanowienie trybu kontroli wydatków organ nadzoru stwierdził nieważność całej uchwały Rady Gminy T. Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu nadzoru Sąd stwierdza, że zasadne jest stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że uchwała Rady Gminy T., której dotyczy przedmiotowa sprawa, narusza postanowienia art. 27 ust. 2 w zw. z art. 28 ustawy o sporcie, a także stosowanych z mocy tych regulacji przepisów ustawy o finansach publicznych. Niemniej jednak naruszenia przytoczonych regulacji wyraża się jedynie w nieokreśleniu wysokości (stawki) dotacji, o jaką mogą się ubiegać się uprawnione podmioty. Nie można natomiast tego stwierdzić, jeżeli chodzi o wprowadzenie trybu kontroli wydatkowanych środków pieniężnych. Zakwestionowanie jednej z przyczyn stwierdzenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nieważności uchwały Rady Gminy T., jaka została wskazana w akcie nadzorczym, nie daje jednak podstaw do wyeliminowania przedmiotowego aktu z obrotu prawnego, chociażby w zakresie częściowym, gdyż okoliczność ta została podniesiona w zaskarżonym akcie nadzorczym w odniesieniu całej uchwały, na równi z drugą przesłanką/przyczyną, w zakresie której Sąd podziela pogląd Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, odnośne niezgodności z prawem podniesionych w jej ramach kwestii. Odnosząc się do okoliczności związanych z ustanowieniem trybu kontroli wydatkowania środków z dotacji na wstępie należy zaznaczyć, że wbrew stanowisku organu nadzoru, w przypadku uchwał podejmowanych w zakresie udzielania dotacji na rozwój sportu, przepisy ustawy o sporcie nie stanowią wyczerpującej podstawy prawnej ich podejmowania. Jak stanowi bowiem art. 28 ustawy o sporcie podmiot uprawniony do otrzymania dotacji, może ją otrzymać na podstawie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych, regulujących tę właśnie materię. Tak więc ustawa o sporcie, zawierająca odpowiednią delegację – ustawowe upoważnienie do uchwalania odpowiednich przepisów prawa miejscowego, w zakresie udzielania dotacji, co do zasad ich przyznawania i wykorzystywania, odsyła do odpowiednich regulacji ustawy o finansach publicznych, co wskazuje na to, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, realizująca przedmiotową delegację, w swojej treści powinna uwzględniać odpowiednie unormowania ustawy o finansach publicznych. Przepisy ustawy o finansach publicznych, w szczególności jej art. 221 ust. 4, upoważniają jednostki stanowiące samorządu terytorialnego do ustanawiania, w drodze uchwały, sposobu rozliczania oraz kontroli wykonywania zleconego zadania. Oprócz tego, w myśl art. 126 ustawy o finansach publicznych, dotacje stanowią środki publiczne, podlegające szczególnym rozliczeniom, co potwierdza, iż tryb kontroli wydatkowania tychże środków jest nie tylko dopuszczalny, ale również konieczny. Z tego więc względu, zamieszczenie w uchwale Rady Miasta T. odpowiednich regulacji odnośnie trybu kontroli wydatkowania przyznanych w ramach dotacji środków, nie może być uznane za naruszenie prawa, a w szczególności za przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 27 ust. 2 i art. 28 ustawy o sporcie. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy T., podniesioną przez organ nadzoru, to w tym wypadku zgodzić się należy z Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że nieokreślenie wysokości możliwej do uzyskania przez ubiegające się podmioty dotacji (stawki dotacji) oznacza pozostawienie dowolności w tym zakresie po stronie organu wykonawczego gminy, to zaś z kolei nie znajduje uzasadnienia w regulacjach ustawowych. Ustawa o sporcie stanowi bowiem, iż warunki i tryb finansowania zadania własnego, jakim jest między innymi tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sportu, stanowi kompetencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, który może dokonywać tego w drodze uchwały. Ponadto, z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwalanie aktów prawa miejscowego należy do organu stanowiącego gminy, jakim jest rada gminy. W tej sytuacji faktyczne ukształtowanie kompetencji w tym zakresie w sposób oznaczający de facto przeniesienie tych uprawnień na organ wykonawczy uznać należy, za sprzeczne z prawem. W omawianej kwestii dodać też należy, że nie zasługują na uwzględnienie argumenty podnoszone w skardze, że taki sposób sformułowania uchwały, który określałby wysokość (stawkę) dotacji sprawiłby, że organ stanowiący musiałby w niej decydować o wysokości środków finansowych przeznaczonych na ten cel, zamiast w uchwale budżetowej. Stwierdzenia tego rodzaju nie znajdują uzasadnionych podstaw, gdyż ogólna pula środków na dotacje danego rodzaju musi być określona w ustawie budżetowej, jako nieprzekraczalny limit. Natomiast uchwała regulująca zasady udzielania dotacji konkretnym beneficjentom określa warunki ubiegania się o nie, wśród których mieści się również sprecyzowana wysokość dotacji, o jaką może ubiegać się dany podmiot. Tak więc ustalenie stawki konkretnej dotacji pozostaje bez wpływu na fakt, że suma wszystkich udzielonych dotacji, w ramach określonego działania, nie może przekroczyć wysokości środków przewidzianych na ten cel w uchwale budżetowej. Podobnie niewykorzystanie wszystkich środków przewidzianych na ten cel nie oznacza uchybienia jakimkolwiek przepisom w tym zakresie. W niniejszej sprawie w § 4 ust. 1 uchwały Rady Gminy T. znalazło się sformułowanie dotyczące tego, że wysokość środków na wspieranie rozwoju sportu zabezpiecza się corocznie w uchwale budżetowej, w związku z czym bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej, że doprecyzowanie stawek dotacji w uchwale regulującej jej przyznawanie, kolidowałoby z zakresem uchwały budżetowej. Zgodzić się należy również z Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że zasada jawności i przejrzystości w gospodarowaniu środkami publicznymi, której znaczenie jest kluczowe i niepodważalne, wymaga pewności po stronie podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie, co do wysokości możliwej do uzyskania pomocy. Pozostawienie zaś dowolności w tym zakresie po stronie organu wykonawczego gminy oznacza uchybienie tym zasadom, narusza też reguły pewności obrotu. Z tego względu brak określenia stawek dotacji należy uznać za naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), oddalił skargę.