I SA/Rz 267/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant Specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Gminy Zaleszany z dnia 30 marca 2016 r., nr XVII/208/2016 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie gminy Zaleszany 1) stwierdza nieważność § 3 pkt 1 lit. a uchwały Gminy Zaleszany z dnia 30 marca 2016 r., nr XVII/208/2016 w tej części, w której wysokość opłaty ustalonej w tym przepisie przewyższa wysokość opłaty ustalonej w § 3 pkt 1 lit. b tej uchwały, 2) stwierdza nieważność § 3 pkt 2 lit. a uchwały Gminy Zaleszany z dnia 30 marca 2016 r., nr XVII/208/2016 w tej części, w której wysokość opłaty ustalonej w tym przepisie przewyższa wysokość opłaty ustalonej w § 3 pkt 2 lit. b tej uchwały, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 30 marca 2016 r. Rada Gminy Zaleszany, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm), zwanej u.s.g., oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), dalej: u.d.p., podjęła uchwałę nr XVII/208/2016 w sprawie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie gminy Zaleszany. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego i weszła w życie 14 dni o dnia ogłoszenia. W § 3 przedmiotowej uchwały ustalono wysokość rocznych stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia o którym mowa w § 1 pkt. 2 ( umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego): 1. Korona drogi (jezdnia, chodnik, obiekt mostowy) a) w terenie zabudowanym - 150 zł b) w terenie niezabudowanym-100 zł; 2. inne elementy pasa drogowego :na cele niezwiązane z budową, przebudową, a) w terenie zabudowanym - 60 zł b) w terenie niezabudowanym - 40 zł. Skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy [...], zarzucając naruszenie art. 40 ust. 9 u.d.p. oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie stawki rocznej w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono gminie władztwa prawodawczego, tj. w zależności od tego, czy część pasa ruchu drogowego znajduje się na obszarze zabudowanym, czy też poza obszarem zabudowanym, wskutek czego doszło do różnicowania opłat za 1 m2 zajętego pasa drogowego w tych częściach pasa drogowego, podczas gdy przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. nie wymienia miejsca znajdowania się pasa drogowego (w terenie zabudowanym lub poza nim) jako kryterium do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego. W oparciu o ten zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że co prawda zaskarżony przepis § 3 Uchwały nr XVII/208/2016 Rady Gminy w Zaleszanach został zmieniony co jednak nie czyni skargi bezprzedmiotową. Prokurator podkreślił, że faktycznie skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Wskazał, że skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Zaleszany wniósł o jej oddalenie. W ocenie pełnomocnika uchwała nie zawierała w § 3 postanowień, dotyczących ustalenia wysokości stawek oplata za zajęcie pasa drogowego, naruszających istotne przepisy prawa, co mogłoby skutkować uznaniem ich za nieważne. Pełnomocnik podkreślił, że w związku z interwencją prokuratora Uchwałą nr XLIII/527/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. Rada Gminy Zaleszany zmieniła w tym zakresie zaskarżoną Uchwałę, wprowadzając jednolite stawki opłat, tj. bez względu na to, czy zajęto pas drogi gminnej w terenie zabudowanym czy niezabudowanym. Jako dowód dołączono ww. uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym przez Prokuratora jest częściowo sprzeczna z prawem i dlatego też sąd musiał stwierdzić jej nieważność w części. W pierwszej kolejności należy odnieść się do dopuszczalności prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy chwili prowadzenia takiego postepowania przed sądem ( i orzekania w tym przedmiocie ) uchwała taka została już zmieniona i aktualnie obowiązujący tekst nie zawiera już kwestionowanego w skardze uchybienia. Została skonstruowana bez zarzucanej sprzeczności z prawem. Taka zmiana uchwały pozostaje jednak bez wpływu na tok postępowania. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ppsa stanowi, że sąd umarza postepowanie jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe ( z innych przyczyn niż wskazane w art. 161 §1 pkt 1 i 2 ppsa ). Tylko zatem w sytuacji, gdy orzekanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności byłoby bezprzedmiotowe mogłoby znaleźć zastosowanie to unormowanie i postępowanie mogłoby by być umorzone. Stan takiej bezprzedmiotowości postępowania zaistniałby w takiej sytuacji, gdyby zmiana treści uchwały była wystarczająca do eliminacji z porządku prawnego wszystkich skutków jakie spowodowało jej stosowanie wobec podmiotów podlegających tej regulacji. Jeżeli taki skutek poprzez samo uchylenie bądź zmianę uchwały nie został osiągnięty, to wówczas nie można stwierdzić, że prowadzenie takiego postępowania jest bezprzedmiotowe. Zmiana treści uchwały lub jej uchylenie wywiera bowiem skutki od chwili wejścia tej uchwały do porządku prawnego czyli przeważnie z chwilą jej publikacji w odpowiednim organie promulgacyjnym bądź po upływie określonego okresu czasu po takiej publikacji. Wywiera ona zatem skutki prawne ex nunc. Pozostaje bez wpływu na wszystkie stany faktyczne zaistniałe przed wejściem jej życie. Stwierdzenie nieważności uchwały wywiera natomiast skutek od chwili jej wejścia w życie czyli ex tunc. Uchwała jest nieważna od samego początku, od chwili jej uchwalenia. Stwierdzenie nieważności uchwały stanowi podstawę do podjęcia czynności mających na celu wyeliminowanie skutków jakie zostały przez jej przepisy, których nieważność stwierdzono , wywołane. W zależności od treści i zakresu regulacji może to nastąpić bądź z chwilą stwierdzenia nieważności takiej uchwały, ale w wielu przypadkach konieczne być może podjęcie przez osoby, których sytuacja prawna została uregulowana rzez organ na podstawie takiej uchwały, działań prowadzących do eliminacji skutków takiej uchwały. Rozbieżność skutków jakie rodzą zatem zmiana i uchylenie uchwały w drodze stanowienia prawa przez organ administracji i stwierdzenie nieważności uchwały dokonanej przez sąd prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dokonanie tej pierwszej czynności przez organ stanowiący nie prowadzi do automatycznego umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. W przedmiotowej sprawie zakres skutków wywołanych przez uchwałę o określeniu wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego w postaci konieczności wniesienia opłaty wyższej w sytuacji, gdy zajęty pas znajdował się na terenie zabudowanym niż przypadku zajęcia pasa poza takim terenem miał ten charakter, że zmiana uchwały nie uprawniała osoby wnoszące taką wyższa opłatę do jej zwrotu, bądź zmniejszenia do wysokości opłaty za zajęcie pasa poza terenem zabudowanym. Postępowanie nie mogło być więc umorzone. Nie może przy tym budzić wątpliwości okoliczność ,że uchwała w zaskarżonym zakresie została wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, w zakresie wskazanych okoliczności mogących wpływać na zróżnicowanie wysokości stawek opłaty. Jak wskazał to Prokurator przepis art. 40 ust.9 w związku z art. 40 ust.8 ustawy o drogach publicznych stanowi, że przy ustalaniu stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego uwzględnia się : 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Analiza treści tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wśród okoliczności jakie rada może brać pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawki za zajecie 1 m2 pasa drogowego nie znajduję się okoliczność, że dana droga leży w terenie zabudowanym lub niezabudowanym. Wysokość tej opłaty nie może zatem zostać zróżnicowana z uwzględnieniem takiego właśnie kryterium różnicowania. Jeżeli takie różnicowanie nastąpiło to stało się to z naruszeniem prawa materialnego i świadczy o niezgodności uchwały z prawem. Nie jest to przy tym błąd nieistotny czy tez błahy. Jego konsekwencją jest bowiem ponoszenie przez osobę zobowiązaną do uiszczenia takiej opłaty kosztu zwiększonego o połowę w sytuacji, gdy jego zajęcie znajduje się w terenie zabudowanym wobec terenu niezabudowanego. Wszelka argumentacja Gminy w tym zakresie nie jest trafna. Fakt, że ma ona prawo i obowiązek pobierania takiej opłaty i określania jej wysokości z uwzględnieniem przesłanek wskazanych w ustawie nie oznacza, że może ją określać w sposób dowolny, w tym na niekorzyść osób zobowiązanych do jej uiszczenia. Uchybieniem przepisom prawa w tym konkretnym przypadku było zatem określenie różnej wysokości opłaty z uwzględnieniem pozaustawowego kryterium rodzaju terenu zabudowa ( zabudowany lub niezabudowany ), na którym pas ulegał zajęciu, za co wnoszono opłatę. Podkreślić trzeba, że samo pobieranie opłaty jest czynnością obligatoryjną w świetle art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych , który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wyeliminowanie wady prawnej istniejącej w zaskarżonej uchwale musi prowadzić do ujednolicenia takiej opłaty Nie powinno natomiast prowadzić do takiego skutku, że wyeliminowana by została podstawa prawna do jej pobierania w ogólności. Przepis art. 147 § 1 ppsa stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Stwierdzenie nieważności może się więc odnosić do całości aktu – uchwały, w sytuacji gdy wada prawna jest tego rodzaju, że skutkuje jej nieważnością jako całości. Może też nastąpić co do części uchwały, jeżeli uchybienie w postaci sprzeczności z prawem odnosi się tylko do jej pewnego zakresu. Taka też sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej. Jak już wyżej wspomniano, niezgodność z prawem polega na zróżnicowaniu wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w oparciu o pozaustawowe kryterium. Do przywrócenia stanu praworządności wystarczające jest zatem takie stwierdzenie częściowej nieważności uchwały, które tę wadę usunie, nie eliminując przy tym wysokości stawki za takie zajęcie w ogólności. Dlatego też sąd stwierdził nieważność uchwały w części, w której określała ona wyższą stawkę za zajęcie pasa drogowego na terenie zabudowanym niż na trenie niezabudowanym. To właśnie określenie w pierwszym przypadku kwoty 150 złotych, a w drugim 100 złotych ( w przepisie §3 pkt 1 uchwały ) stanowiło o nieważności tej części uchwały. Ujednolicenie tej stawki prowadzi do stanu zgodności z prawem. Sąd przyjął przy tym ujednolicenie tej stawki do wysokości tej, określonej za zajęcie pasa drogowego na trenie niezabudowanym, gdyż nie był władny jej ujednolicać do wysokości wyższej skoro sama rada nie ustaliła stawki wyższej za zajęcie drogi w terenie niezabudowanym. W takiej sytuacji podwyższając te stawkę naruszył by prawo przejmując kompetencje gminy. Natomiast stawka 100 złotych za zajęcie pasa drogowego w terenie zabudowanym, jaka będzie obowiązująca po dokonanym stwierdzeniu nieważności w części uchwały powoduje, że obie stawki są równe i nie zachodzi naruszenie prawa stanowiące przyczynę stwierdzenia nieważności. Pobieranie opłaty w takiej wysokości mieścić się będzie przy tym w woli organu gminy, gdyż pierwotnie określił ja przecież w wysokości wyższej. Te same rozważania odnieść należy do stawki określonej w § 3 pkt 2 uchwały, gdzie obowiązującą stawką będzie w obu przypadkach 40 złotych. W ocenie sądu przepis art. 147 § 1 ppsa nie wskazuje w jakiej części sąd może dokonać stwierdzenia nieważności uchwały. W jego ocenie powinno to nastąpić z uwzględnieniem minimalnej ingerencji sądowej jaka jest konieczna do eliminacji niezgodności z prawem uchwały, bez nadmiernej ingerencji w uprawnienie jednostki samorządu do stanowienia prawa miejscowego. Sąd powinien się ograniczyć do minimalnej ingerencji i pozostawić możliwość stosowania danej normy jeżeli jest to możliwe, w tej części w której nie jest ona sprzeczna z prawem. Dlatego też w przedmiotowej sprawie, stwierdzając nieważność uchwały w części sąd stwierdził ją tylko w zakresie w którym przekraczała ona upoważnienie ustawowe uznając, ze w pozostałym zakresie może ona pozostać w obrocie prawnym stanowiąc podstawę do uznania opłat wniesionych w czasie jej obowiązywania w mniejszej wysokości. Sad w pozostałym zakresie skargę oddalił bowiem Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności całej jednostki redakcyjnej obejmującej § 3 uchwały i wszystkich zawartych w nim norm. W ocenie sądu tak szerokie stwierdzenie nieważności części uchwały nie jest niezbędne do przywrócenia stanu zgodności z prawem uchwały. Należy jeszcze wskazać, że argumenty Gminy dotyczące pozostawania w zwłoce przez Prokuratora co do zaskarżenia uchwały, czy też Regionalnej Izby Obrachunkowej co do braku działania nadzorczego pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia sądu. Sad orzekał tylko co do zgodności z prawem uchwały nr XVII/208/2016 w sprawie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych na terenie gminy Zaleszany bo tylko tej uchwały dotyczyła skarga Prokuratora. Podstawą wyroku jest przepis ar. 147 § 1 ppsa.