I SA/Rz 284/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędziowie NSA Jacek Surmacz /spr./ WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [....] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 284/09 UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009, nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego z wniosku A. W. o umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, za okres od października do listopada 1999 r., w kwocie 85,29 zł oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne, za listopad 1999 r., wysokości 34,75 zł. 2. Wnioskiem z dnia 15 września 2008 r. A. W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - zwanego dalej: ZUS - o umorzenie zadłużenia w wysokości 120,04 zł, obejmującego zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października do listopada1999 r. w kwocie 85,29 zł oraz ubezpieczenie zdrowotne za listopad 1999 r. w wysokości 34,75 zł. Wnioskodawca zwrócił się także o umorzenie odsetek naliczonych od tych zaległości. W uzasadnieniu wniosku podał, iż ma 78 lat, jest chory, w związku z czym nie jest zdolny do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Wnioskodawca podał, iż z emerytury, wynoszącej 797,34 zł, utrzymuje nie tylko siebie, ale i chorą żonę, która nie pobiera żadnych świadczeń. Dodatkowo zaznaczył, iż w okresie od 19 maja 2008 r. do 26 maja 2008 r. był hospitalizowany, natomiast aktualnie kontynuuje leczenie ambulatoryjne. 3. ZUS Odział w [...] Inspektorat [...], decyzją z [...] listopada 2008 r. umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od października do listopada 2008 r., powołując się art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm., zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 powołanej ustawy, regulujące zasady umarzania i rozkładania na raty należności wobec ZUS. 4. Wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej wyżej opisaną decyzją ZUS wniósł A.D., domagając się umorzenia powstałych zaległości, za których powstanie, w jego ocenie, winę ponosi ZUS. To bowiem ZUS przez 9 lat nie poinformował go o obowiązku zapłaty składek. 5. Prezes ZUS, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję ZUS w przedmiocie umorzenia postępowania odnośnie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, iż postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż pracodawca nie może wystąpić o umorzenie składek, w części finansowanej przez ubezpieczonego - pracownika, tym samym postępowanie dotyczące wniosku pracodawcy o ich umorzenie, jako bezprzedmiotowe, winno zostać umorzone, na podstawie art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. 6. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Prezesa ZUS wniósł A.D. stwierdzając, iż w związku z jego sytuacją życiową i znikomą sumą zadłużenia, kryteria umorzenia zaległości powinny być przez Sąd w stosunku do niego uwzględnione. Skarżący podniósł, iż obecnie ma 78 lat i jest na leczeniu szpitalnym, w związku z licznymi schorzeniami. Nie jest tym samym zdolny do podjęcia żadnej pracy. Wraz z żoną, która nie pobiera żadnych świadczeń, utrzymuje się z emerytury, w kwocie 797,34 zł. W jego ocenie całą winę za powstanie zaległości w opłacaniu składek i naliczonych od nich odsetek ponosi ZUS, który we właściwym czasie nie dopełnił swoich obowiązków. Jego zarzut dotyczy głównie tego, że o fakcie zalegania ze składkami dowiedział się dopiero po 9 latach. 7. Prezes ZUS, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r. II GSK 472/07 - dostępny w Internecie: www.nsa.gov.pl). Usytuowanie Konstytucji RP w systemie źródeł prawa nakazuje wykładanie przepisów ustaw, jak również rozporządzeń wydanych na podstawie delegacji ustawowych, zgodnie z normami zawartymi w Konstytucji. Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07. Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 127 § 3 przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań decyzji. Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - str. 199). Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a. (ibidem str. 198-199). Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub SKO brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji"). Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op. cit. str. 202, 203 i 204). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że przed wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Komisja działająca przy ZUS Oddział w [...] Inspektorat w [...], w składzie: A. L., B. B., A. P. na posiedzeniu w dniu 6 listopada 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku A.W. w sprawie umorzenia odsetek naliczonych od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października do listopada 1999 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za listopad 1999 r. wydała opinię zgodną ze stanowiskiem komórki rozpatrującej wniosek i wystąpiła do Dyrektora Oddziału ZUS o odmowę umorzenia tych odsetek (karta 229 - 223). Pomimo tego, że Komisja w przedmiotowym protokole ustosunkowała się do wniosku A.W. umorzenie odsetek od zaległych składek, to również zajęła stanowisko w przedmiocie wniosku o umorzenie samych składek. Jak wynika z rozważań zamieszczonych na karcie 225 i 226 (str. 7-8 protokołu) Komisja opowiedziała się za koniecznością umorzenia postępowania w tej sprawie, ponieważ nie jest możliwe umorzenie składek w tej części, która jest finansowana przez pracownika. Niezależnie od powyższego, na decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2008 r., oprócz podpisu zastępcy dyrektora M.G. znajduje się odcisk pieczęci wraz z podpisem starszego inspektora A.L. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja działająca przy ZUS Oddział [...] Inspektorat [...], w składzie: A.L., B.B., A.P. wydała negatywną opinię w przedmiocie wniosku A.W. o umorzenie składek, jak również naliczonych od nich odsetek i wystąpiła o podtrzymanie decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego umorzenia należnych składek (karta 251-246). Na decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., poza podpisem Dyrektora Oddziału w [...] ZUS Z.R., znajduje się odcisk pieczątki, wraz z podpisem starszego inspektora A.L. (karta 252). Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że wymienione wyżej pracownice organu, a to: A.L., B.B., A.P. brały udział w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., gdyż ustosunkowały się merytorycznie do wniosku skarżącego, proponując rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, iż dodatkowym przejawem tego, że decyzja z [...] listopada 2008 r. "pochodzi" od jednej z wymienionych wyżej osób, konkretnie A.L., jest fakt, że jej podpis znajduje się na decyzji. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności należy stwierdzić, że wymienieni pracownicy byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to A.L., B.B., A.P. brały udział w tym "drugo instancyjnym" postępowaniu. W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Orzekł również po myśli art. 152 P.p.s.a. Z uwagi na podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznaje za niedopuszczalne odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi, a sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia wskutek złożonego już wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.